2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第24条新增了行政处罚权下移规定，明确“乡镇人民政府、街道办事处”在满足一定条件下可以成为行政处罚的实施主体。党的二十大报告指出的“深化行政执法体制改革”“完善基层综合执法体制机制”也为我国综合执法体制改革、行政处罚权下沉指明了新的方向。在全面推进行政处罚权下沉的过程中，需要先明确该制度具有何种功能价值，以便将实践情况与功能价值进行对比，进而寻求内在差异、探寻制度完善进路。
行政处罚权下沉制度的功能价值
首先，该制度有利于激活基层政府的执法优势。与市县级执法部门相比，乡镇（街道）政府更贴近群众、更了解社会的守法状况，能更快地处理基层违法问题。新修订的《行政处罚法》不仅对行政处罚权下沉制度进行了法律上的“宣示”，还进一步明确了乡镇（街道）应如何行使行政处罚权，有利于乡镇（街道）在法治轨道上发挥自身优势、规范行使行政处罚权，激活基层政府在行政执法中的优势。
其次，该制度有助于行政执法体制改革向纵深推进。经过几十年的发展，我国行政执法体制从分散赋权改革、相对集中行政处罚权改革、综合执法体制改革，再到当前的执法重心下沉改革，一直在横纵两个方向上配置行政执法权，努力将执法体制调适到最佳运行状态。在2021年《行政处罚法》修订前，乡镇（街道）虽然可以根据政策文件行使行政处罚权，但由于缺乏法律层面的规定，行使行政处罚权时难免“名不正，言不顺”。《行政处罚法》修订后，行政处罚权下沉的实施让乡镇（街道）执法力量从“悬浮”走向“下沉”、行政处罚“查处一体化”得以实现、纵向上不同层级执法权限被重新捋顺、执法体制中的“空白区域”被填补，行政执法体制进一步完善。
最后，该制度有利于优化基层的社会治理结构。乡镇（街道）作为社会治理与法治政府建设的“最后一公里”，其中乡镇（街道）执法作为国家治理能力的末梢，在稳定社会秩序与保障人民生活方面扮演着不可替代的角色。新修订的《行政处罚法》规定乡镇（街道）行使行政处罚权，有助于加快基层法治环境的形成，更进一步完善以街道、乡镇为中心的基础治理网格和基层治理体系。实施行政处罚权下沉制度，有助于缓解执法中存在的“看得见的管不了，管得了的看不见”的矛盾。乡镇（街道）获得行政处罚权后，能够直接参与到行政执法中，直接参与到基层的社会治理中，有助于形成功能更加完整的基层社会治理权力体系。
行政处罚权下沉实践的现有不足
第一，乡镇（街道）执法主体资格需进一步确认。叶必丰指出，行政处罚权下沉不仅是行政行为法层面的一次行政执法权的重新配置，也是行政组织法意义上的一次事权的纵向再配置。行政处罚权下沉制度包括“授予乡镇（街道）行政处罚权”和“乡镇（街道）行使行政处罚权”。新修订的《行政处罚法》虽然对乡镇（街道）行政处罚权作了行为法上的规定，但未对乡镇（街道）的行政处罚权权力来源作出回应。2022年3月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第76条列举了乡镇人民政府的职权范围，但由于该条规定相对笼统，其能否直接成为乡镇（街道）行政处罚权的行使依据仍有较大争议。为此，乡镇（街道）取得执法主体资格的组织法依据仍需进一步证成。
第二，乡镇（街道）执法模式选择需进一步优化。尽管乡镇（街道）在基层执法中具有自身优势，但仍需考虑各地经济发展水平的差异、执法队伍的综合能力、处罚实践的直接需求等因素，选择与所在乡镇（街道）发展相匹配的行政执法模式，以期达到最佳的执法效果。从全国各地行政执法改革的实践来看，主要有“权责清单+联合执法”模式、全面“综合执法”模式和“专业执法+综合执法”模式三种功能模式。其中，“权责清单+联合执法”模式着眼于所在地的执法需求，未实现与综合执法模式的有效过渡；全面“综合执法”模式契合当前综合执法改革的内在要求，在综合程度上更为深入、综合范围内更为广泛；“专业执法+综合执法”模式属于折中的执法模式，将乡镇（街道）暂时无力承接的执法事项保留在市县部门手中。在行政处罚权下沉中，乡镇（街道）在承接处罚权时还要选择与自身执法能力相匹配的执法模式。
第三，乡镇（街道）执法队伍能力需进一步补强。《行政处罚法》第24条第1款规定的行政处罚权下沉的前提条件中就强调了乡镇（街道）“能够有效承接”行政处罚权。该规定对乡镇（街道）的执法队伍能力提出新的要求。基层执法队伍能力不足的问题并非实施行政处罚下沉制度带来的，而只是在制度大范围实施中更为凸显。行政处罚权下沉要求乡镇（街道）要有一支能够承接处罚事项的执法队伍。从现有实践来看，较多乡镇（街道）存在具有执法资格的人员不足、人员编制不足的情况，与“能够有效承接”行政处罚权的要求还存在较大差距。尽管《行政处罚法》第24条规定要对乡镇（街道）承接行政处罚权的能力进行评估，避免执法能力不足的乡镇（街道）承接了行政处罚权，但是要想让行政处罚权下沉制度得以长远发展，提高乡镇（街道）的执法队伍能力才是迫切之需。
第四，乡镇（街道）执法监督机制需进一步确立。《行政处罚法》第24条通过“定期评估”“组织协调、业务指导、执法监督”“评议、考核”等举措实现对行政处罚权下沉承接主体的全程监督。但是从法律规定来看，一方面，《行政处罚法》的规定不够明确。譬如，“定期评估”是否包括行政处罚权下沉前、下沉后的评估；“业务指导”的时间点如何计算、对被指导部门是否有强制力；“评议、考核”的具体内容、法律责任为何等内容都需要各地通过实施细则加以细化。另一方面，行政处罚权下沉不仅需要对承接主体进行监督，还需要对下放主体进行监督。省、自治区、直辖市政府未合理评估承接主体的执法能力就下放处罚权、未履行业务指导与评议考核职责等情形应当承担何种责任，《行政处罚法》未对这些内容作出直接回应，还需要地方通过实施细则加以规定。总之，系统性的乡镇（街道）执法监督机制需进一步完善。
行政处罚权下沉制度的完善进路
第一，确认行政处罚权下沉乡镇（街道）的主体资格。《行政处罚法》第24条为行政处罚权下沉制度供给行为法的依据，《地方组织法》应当为该制度供给组织法的依据。目前《地方组织法》第76条对乡镇人民政府职权的规定相对笼统，建议采用立法解释的方式对该条文进行解释，从现有条款中推导出乡镇享有行政处罚权，在法律上确认其行政执法的主体资格。
第二，提高乡镇（街道）的执法能力。2019年《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（以下简称《实施意见》）提出要“推进编制资源向乡镇和街道倾斜，鼓励从上往下跨层级调剂使用行政和事业编制，尝试加强基层一线工作力量”。各地政府在实施行政处罚下沉制度中，应当落实《实施意见》的要求，在编制上向乡镇（街道）倾斜、调整目前人员流动机制。此外，省、自治区、直辖市政府应当加大对乡镇（街道）的财政支出，为承接主体提供财力保障。通过充实执法队伍力量、提升执法能力，使得乡镇（街道）能够有效承接下沉的行政处罚权。
第三，设置行政处罚权下沉乡镇（街道）的动态调整机制。设置动态调整机制本质上是对“定期评估”举措的直接落实。首先，省、自治区、直辖市政府在下沉行政处罚权前，应当与拟承接主体进行沟通，从“基层管理迫切需要”“能够有效承接”两方面对其进行评估，作出是否下沉的决定。其次，省、自治区、直辖市政府还应当建立事后评估、信息共享等机制，把握乡镇（街道）行政处罚实践需求，及时解决乡镇（街道）行政处罚时遇到的问题，优化行政处罚权的配置，落实动态平衡原则。
第四，完善行政处罚权下沉乡镇（街道）的监督机制。行政处罚权下沉乡镇（街道）的监督机制，主要包括事前审核评估、事中组织协调、业务指导和事后定期评估、公开、考核评议等。事前评估监督机制除了要将评估细则进行细化外，还需要加强评估程序的规范化设计。省、自治区、直辖市政府不能一放了事，应通过业务指导和职权协调的方式实现对乡镇（街道）行使处罚权的监督。省、自治区、直辖市政府还需要量化考核评议标准对处罚权下沉后的实践效果进行考核评价，及时解决执法过程中暴露出的问题，实现行政处罚权下沉制度价值的最大化。
（作者系中国政法大学法治政府研究院教授）
