党的二十大报告提出：“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。”在我国的司法实践中，部分司法人员贪污腐败是导致司法不公的重要原因之一，司法人员的贪污、贿赂犯罪不属于检察院立案侦查范围，其属于监察机关的立案调查范围。我国《监察法》将监察机关界定为行使国家监察职能的专责机关，实现了国家监察全覆盖，其中就包括对法院、检察院中公务员的监察。在我国司法监督体系中，监察机关对司法人员的监督，对惩治司法腐败、促进司法公正具有重要意义。
监察机关对司法人员监督的特点
第一，追责式监督。检察机关的司法监督主要是“对事监督”，即针对诉讼活动中的程序性错误或实体性错误进行纠正，以“纠错式监督”为主、“追责式监督”为辅。而监察机关主要是“对人监督”，即在司法人员出现职务违规违纪、违法犯罪时对其立案调查并予以相应处置，以“追责式监督”为主。
第二，日常性监督。《监察法》第12条规定，各级监察委员会可以向本级国家机关派驻或者派出监察机构、监察专员。在实践中，监察机关通常会向同级法院、检察院派驻纪检监察组，其组长往往担任法院、检察院党组成员。纪检监察组能够近距离、常态化接触到司法机关党员干部和公职人员，从而开展日常性、持续性监督。
第三，综合性监督。监察委员会在组织机构上与党的纪律检查机关“合署办公”，不仅可以对公职人员职务违法犯罪进行监督，也可以对党员干部违纪违规予以监督。监察委员会对司法人员的监督亦是如此。在监察事项上，不仅包括事前对司法人员的党风廉政教育，也包括事后的立案、调查、审理、处置等工作。
第四，优先性监督。在司法监督中，监察委员会和检察院都有对司法人员职务犯罪的立案调查权或侦查权，但管辖范围不同，后者仅限于司法人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供等14类犯罪，司法人员贪污、贿赂等犯罪须由监察委员会立案调查。在司法实践中，经常会出现司法人员的职务犯罪关联案件。对此，《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》与《监察法实施条例》均规定，监察机关在调查司法工作人员涉嫌贪污贿赂等职务犯罪时，发现司法人员涉嫌前述14类犯罪，可以一并管辖。这赋予了监察委员会对司法人员职务犯罪处理的优先性和主导权。
监委移送案件起诉情况与普通刑事案件相比存在巨大差异，可以反映出司法实践中存在一定的“监察中心主义风险”。表1数据来源于最高人民检察院官网信息，表2数据来源于2019—2023年最高人民检察院“两会”工作报告、全国检察长会议。
司法实践中存在“监察中心主义”风险
在办理职务犯罪案件中，监察机关与司法机关是相互配合、相互制约的关系。不仅监察机关可以对司法人员进行监督，司法机关也可以在诉讼程序中对监察机关案件办理程序的合法性、收集证据的充足性等进行监督。但由于监察机关在国家权力体系中具有较高地位，在司法实践中容易出现“监察中心主义”，导致对我国“以审判为中心”司法改革成果的消减，引发背离司法规律、阻碍司法公正的风险。
一方面，职务犯罪案件中的非法证据排除难。在刑事诉讼中，法院、检察院依法适用非法证据排除规则，既是查明案件、公正司法的重要保障，也是保障公民基本权利、威慑违法取证的重要措施。我国《刑事诉讼法》规定了非法证据排除规则，《监察法》也规定了监察案件中的非法证据排除规则，但是司法机关在处理监委移送的职务犯罪案件时，却存在“不愿排”“不敢排”的困境，非法证据在职务犯罪案件处理中出现了“排除难”的困境。
另一方面，职务犯罪案件中的程序出罪率低。在证据不充足或者犯罪情节较轻的情况下，检察院可以在审查起诉阶段作出不起诉决定。有数据显示，基于“少捕慎诉”的刑事司法政策，我国各级检察机关在刑事案件中的不起诉率呈现逐年上升趋势，2022年约有四分之一的刑事案件作出不起诉决定。但是，同年对监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件，检察院作出不起诉的比例仅在3%左右，与普通刑事案件相比，形成巨大差异。
职务犯罪案件中不起诉率显著下降，固然源于监察委员会查办案件的运行程序比较规范，并通过诫勉、政务处分、问责等处置方式，将部分“可诉可不诉”的职务犯罪案件分流于监察程序之内。但是，也有实务界观点认为：“监察机关移送审查起诉的案件不起诉率低，并不是缺少符合作出不起诉决定的案件，而是部分检察人员对职务犯罪案件适用不起诉较为谨慎，不愿在检察环节作出不起诉决定……在实践中，部分地区监察机关设置了‘零退补’‘零不诉’等违背司法规律的考核指标，或以已移送审查起诉案件均经过监察机关主要领导把关确认为由，要求检察机关不得退补、不得作不起诉决定。”由此来看，监察机关对司法人员监督所产生的强势地位，在部分地区已经对司法机关依法独立行使检察权、审判权带来了一定的消极影响。
实现“监委有效监督”与“尊重司法规律”的平衡
我国实行监察体制改革，将司法人员纳入监察机关管辖范围，无疑具有科学性与合理性。但如何实现“监委有效监督”与“尊重司法规律”之间的平衡，实现对司法人员的现代化、法治化监督，是个值得探讨和研究的课题。
首先，在监察委员会查办的职务犯罪案件中，监察机关、司法机关仍然需要坚持“审判中心主义”。检察院、法院在职务犯罪案件处理中，应当遵循证据裁判原则，依法适用非法证据排除规则，在有罪判决上需要恪守排除合理怀疑的证明标准。对于没有达到法定起诉标准、定罪标准的案件，应当依法作出不起诉决定或无罪判决。
其次，将法官惩戒委员或检察官惩戒委员的审查处理，作为监察机关对司法人员进行处置的前置条件。法官、检察官具有的司法人员职业身份，是其依法独立行使职权的重要保障，在他们的上述身份没有被否定或者剥夺之前，不宜由监察机关直接对其进行处置或者惩罚，应当将法官惩戒委员会对法官的先行审查处理，作为监察委员会调查、处置法官的前置程序。这样可以让处于相对中立地位、具有较强独立性的司法官惩戒委员，成为监察监督与司法独立之间的“缓冲带”和“隔离墙”。
最后，监察机关内部应当废除“零退补”“零不诉”等违背司法规律的考核指标。因为监察处置与刑事追诉、有罪判决的标准差异，监察官和检察官、法官对同一案件的认识出现分歧，实属正常状况。比如监察委员会认为案件事实清楚、需要追究被调查人刑事责任而将案件移送检察院，但检察院在审查起诉中发现案件已超过追诉时效期限，或者认为犯罪情节轻微，而对犯罪嫌疑人作出不起诉决定，这并不意味着监察机关与检察院对案件的事实和性质认定出现实质分歧，也并不意味着监察机关办案出现错误。将“零退补”“零不诉”作为监察机关内部的考核指标，不仅无助于促进监察机关正确、规范处理案件，也容易导致对司法活动的不当干预，有违司法独立和司法公正。
（作者系吉林大学法学院教授）
