党的二十大报告强调，要坚持和加强党的全面领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节，强化经济、重大基础设施、金融、网络、数据、生物、资源、核、太空、海洋等安全保障体系建设。2022年11月7日，国务院新闻办发布了《携手构建网络空间命运共同体》白皮书，全面展示了新时代我国互联网发展成果、治理理念与治理实践，指出构建网络空间命运共同体是信息时代的必然选择。科学认识和把握“党管数据”的本质与重点，有利于在坚持总体国家安全观的基础上，深度参与全球互联网与数据治理体系深刻变革，确保我国网络与数据安全。
“党管数据”的本质：坚持和加强党的全面领导
当前，在数字化、网络化、智能化发展中，我国社会主义市场经济正迎来新一轮发展机会。旗帜鲜明地坚持和加强党的全面领导，是数字经济时代实施网络强国战略和大数据战略必须始终遵循的重要原则，也是“党管数据”的本质所在。习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出，网络和信息安全牵涉到国家安全和社会稳定，是我们面临的新的综合性挑战。从世界范围看，当今的网络安全是整体的而不是割裂的，是动态的而不是静态的，是开放的而不是封闭的，是相对的而不是绝对的，是共同的而不是孤立的。“党管数据”意味着把党的领导贯穿在网络与数据治理以及法治政府建设的全过程，贯彻在网络与数据安全以及制度创新的各领域各方面各环节。通过认真落实党中央、国务院的各项重大决策部署，确保数字经济发展和数字政府建设的正确方向。
具体来说，一方面，只有坚持“党管数据”，才能充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，不断推进国家治理体系和治理能力现代化、法治化。另一方面，只有坚持“党管数据”，才能全面落实总体国家安全观，在与世界各国的互联互通中主动探讨和参与制定全球数字治理规则，共同构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系，进而有效推动网络空间命运共同体建设并有效保护我国网络和信息安全。总之，我们只有正确认识和把握“党管数据”的实质，才能在数字经济发展和数字政府建设中牢固树立正确的网络安全观与数据安全观，完善国家安全法治体系，更好发挥我国的制度优势和市场优势，形成数据驱动型的创新体系和发展模式，让数字经济发展成果更多、更公平地惠及全体人民。
在法治轨道上充分发挥“关键少数”作用
领导机关与领导干部带头冲在前、干在先，以上率下，以身作则，是当前网络与数据治理的常态化管理模式。习近平总书记在十九届中央政治局第二次集体学习时指出，善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。他强调，各级领导干部要加强学习，懂得大数据，用好大数据，增强利用数据推进各项工作的本领，不断提高对大数据发展规律的把握能力，使大数据在各项工作中发挥更大作用。
经验表明，“党管数据”必须从各级领导干部抓起，重点是充分发挥领导干部的“关键少数”作用。从当前实践看，这方面的工作仍然任重道远。这是因为，有的领导干部因年龄等原因对我国经济社会发展的数字化与信息化特性“无感”，在主观观念中固守不学网、不懂网、不用网的习惯，甚至有意抵触新技术、新业态、新模式；有的则刚好相反，热衷于追热点、赶时髦、炒概念，不知不觉在一知半解中盲目上项目、投资金，由于对数字经济风险缺乏应有预判，因此遇到问题后往往束手无策，给党和国家造成重大损失。尽管现实中的问题表现不一而足，但显而易见，领导干部在数据治理中既可以起到关键推动作用，也可能产生阻碍或破坏作用。
为此，“党管数据”需要依托党管干部这一纽带，在“关键少数”身上多下功夫。对于各级领导干部而言，需要重点做好以下工作：一是，要认真学习以习近平同志为核心的党中央对党的领导作用的新认知、新理念、新论断，认真学习党的二十大报告精神，主动适应信息化要求，强化互联网思维，时刻把增进人民福祉作为数据治理工作的出发点和落脚点。二是，要正确处理安全与发展、开放与自主、管理与服务之间的关系，不断提高自身数字素养，提高对数字经济发展和数字政府建设规律的认识把握能力、对数字产业化和产业数字化的推进执行能力以及对数字技术创新应用和网络安全保障的保驾护航能力。三是，要积极学法懂法用法，践行权责一致的法治理念，善于结合实际开展富有创造性的数据合规与治理工作，不断增强数字经济时代的改革创新发展本领。任何党员干部，一旦涉嫌违法犯罪，都需按照国家有关法律规定处理，坚决防止把“党的领导”作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的“挡箭牌”。
积极推动“党的领导”入法
这些年来，《电子签名法》《网络安全法》《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础性、综合性、全局性法律出台之后，我国在网络与数据治理方面已经逐步形成规模化的专门法律群，有关数字经济促进立法、公共数据开放共享立法等旨在实现数字经济法律体系化的立法也正在持续跟进中，法治国家、法治政府、法治社会建设取得了诸多重大立法成果。其中，《数据安全法》第五条将中央国家安全领导机构的职责写入其中，为“坚持和加强党的全面领导”入法提供了鲜活的立法样本。
习近平总书记在2018年全国网络安全和信息化工作会议上的讲话中指出，要把依法治网作为基础性手段，继续加快制定完善互联网领域法律法规，推动依法管网、依法办网、依法上网，确保互联网在法治轨道上健康运行。在2020年中央依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记进一步指出，要进一步推进党的领导入法入规，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规，推进党的领导制度化、法治化、规范化。从政策治网向制度治网转变，是“党管数据”的题中应有之义。在数字经济法治创新中，坚持“党管数据”，必须坚持习近平法治思想的指导地位，通过将“党的领导”入法，使党的领导及其执政能力在数字经济立法实践中变得更加具体，更加符合宪法中“党的领导”的规范意蕴，并借由具体制度设计来保障党在网络治理与数据治理中的领导地位，不断促进党的领导活动在法治框架内获得充分展开。
在立法技术上，既可以采用概括入法方法，即在法律条文中表明党领导某项具体工作，也可以采用具体入法方法，即直接规定党的机构所承担的具体职责。必要时，还可以采用间接入法方法，将拥护党的领导作为相关主体的法律义务或其任职条件。依法治国与依规治党的有机统一是我国法治建设的鲜明特色，能否正确处理好国家法律与党内法规、依法治国与依规治党的关系，对“党管数据”来说，同样是从政治宣示到制度保障所面对的重要理论课题。
近日，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，着力于夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”深度融合，强化数字技术创新体系和数字安全屏障“两大能力”，优化数字化发展国内与国际“两个环境”。到2025年，我国要基本形成横向打通、纵向贯通、协调有力的一体化推进格局，数字中国建设取得重要进展。众所周知，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。我国《“十四五”数字经济发展规划》以科学的专项规划和专项数字工程激发出数字经济发展新动能，我国数字经济正迎来深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。只有在法治轨道上坚持和加强党的全面领导，发挥“关键少数”作用，才能把数字经济转化为未来发展的关键增量，并动员全国各族人民，调动各方面积极性，依法有效弥合各种数字鸿沟，加强重要领域数据资源、重要网络和信息系统的安全保障。同时，也才能在构建网上网下“同心圆”的过程中形成社会合力，共同打造数字经济发展和数字政府建设新格局，不断开创网络与数据治理新局面，为推进全球网络空间发展和治理体系变革贡献中国方案。
（本文系中国社会科学院研究所创新工程项目“数字经济法治创新研究”（2021FXSB07）阶段性成果）
（作者系中国社会科学院法学研究所经济法室主任、研究员）
