电信网络诈骗犯罪是借助打电话、发短信或互联网等技术手段，通过虚构事实、制造骗局，以非接触方式骗取公私财物的行为。与传统诈骗活动对诈骗主体、诈骗对象同时空的极度依赖相比，电信网络技术的加持打破了地域因素的限制，不仅导致诈骗案件数量暴增，严重侵犯民众的财产权益，同时也对国家有效打击该类犯罪提出了挑战。因侦、诉、审工作渐次展开，案件办理中最先需要确定合适的侦查机关，而大多数电信网络诈骗犯罪辐射甚广，多个公安机关享有侦查管辖权时，由哪个地方的公安机关负责案件侦办是一大棘手难题。
应对规范
我国《刑事诉讼法》未对侦查管辖作出规定。涉及侦查管辖的相关内容出现在最高人民法院《关于适用〈刑事诉讼法〉的解释》《公安机关办理刑事案件程序规定》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》等文件中。这些规范性文件呈现出两个特点：一是侦查管辖地的确立奉行最低限度关联原则。无论是拓展“犯罪地”的文义解释，将犯罪行为地和犯罪结果地均涵括进来，还是不断扩充“犯罪地”的具体指向，均意在扩大适格管辖主体。二是管辖主体多元时复制了审判管辖冲突的处理规则。即案件涉及多地的，由最初受理的公安机关或者主要犯罪地公安机关立案侦查；管辖权发生争议时，可以协商，协商不成的，交由共同上级公安机关指定管辖。
对此，学界批判颇多，不仅指责扩大管辖地加剧了管辖冲突，同时批评管辖冲突处理规定过于简单，难以应对实际。有的学者提议缩小“犯罪地”外延以减少管辖冲突发生，有的主张对各犯罪地进行管辖优先级排序，还有的建议借助“实害联系说”以辨别“主要犯罪地”等。但至今规范层面未对此作出任何实质修改，不足以应对实践中电信网络诈骗案侦查管辖冲突问题。
现实操作
针对电信网络诈骗犯罪遍在性的特点，在国务院领导下，公安系统自上而下不断增强打击犯罪能力，秉持“全国一盘棋”思想，多地设立反诈中心，建立反诈大数据平台，并纳入新型犯罪研究作战中心建设，探索智能协同办案模式。这种侦办方式的优势在于能借助智能系统实现平台内的信息共享，便于统筹各地警力，集中办案。然而，当犯罪地涉及多处时，如何确定案件的侦查管辖系属，该智能办案方式也未能有效应对，且其在一定程度上突破了现有规范的要求。
一方面，智能系统不能避免案件的重复受理、立案，不能预防管辖冲突的发生。平台可以共享被害人、犯罪嫌疑人、涉案账户等相关证据材料信息，但其并不显示各机关的侦办进展情况。因平台中案件大部分以某被害人受骗来命名，且分享的是不会自动言说的数据，不经研判不足以发现其价值。如果多地办理的实际为一个案件，系统不会自动提示案件有交集。到案件侦破或嫌疑人指向明确需要采取进一步行动时，才发现人已被其他地方采取措施，此前，办案者不易知晓其他地方有无立案。所以该系统无助于避免管辖冲突情况的发生。
另一方面，智能系统鼓励协同办案，看重侦办的效益，并以此为依据确立最终侦查管辖地。侦查环节关注的是破案，为提升各地办案积极性，无论主动破获本地案件、代为破获其他地方案件还是为其他案件提供协助，都被算作工作量计入考核。在确定由哪一公安机关负责侦办并移送审查起诉问题上，其核心依据并非案件的最先受理时间或该地是案件的主要犯罪地，而着重看各受理地或立案地业已完成的侦办工作量。衡量工作量的关键指标是嫌疑人尤其主犯有无被抓获。除被其他公安机关要求协助抓获嫌疑人的情形，一般而言，主犯被控制的事实即表明该公安机关已经进行了大量且深入的侦查工作。如果主犯不止一人，且多地公安机关工作量不相上下，此时交由上一级机关指定管辖或者各自分别办理。从现实操作来看，要确立最终侦查管辖地，单纯比较受理时间先后没有意义，且当“主要犯罪地”也难通过客观的衡量指标加以确定时，在电信网络诈骗犯罪众多、取证难度大、办案人员查办积极性不高现实情况下，办案机关投入了多少资源、获取了怎样的结果（即办案的效益）成了实践中管辖冲突时确立最终侦查管辖地的主要抓手。
未来突破
电信网络诈骗犯罪地域泛化的特征必然要求加强警务协作一体化。为保证参与协作的办案机关享有合法的管辖权，仍有必要沿用扩大“犯罪地”文义解释的做法。在此基础上调整现有规范与办案实践的错位，进一步明确规范以助力侦查管辖冲突的有效解决。既有规范可归纳为三层应对法，依次是：避免冲突产生的规则（默认最初受理地或主要犯罪地管辖）、管辖有争议时的解决规则（协商确定管辖）、争议无法解决时的兜底规则（指定管辖）。但侦查是动态的逐渐发现犯罪事实的过程，不采取侦查手段进行挖掘，并不知晓案件是否涉及多地、涉及哪些地方。待侦查深入发现案件涉及多地时硬性地将案件交给最初受理地并不符合办案实际，而移交“主要犯罪地”管辖也因其本身指向模糊而难以操作，因而第一层常态应对法并不常奏效。而频繁借助“协商”“指定”等人为干预法则费时费力，何况“协商”“指定”也没有明确的参照标准。如此繁复的过程对分秒必争的侦查工作而言并不友好。
因此，亟须拓展化解此类冲突的应对思路。首先，有必要结合办案实际对三层应对法的核心标准加以统一。即将“有利于查清犯罪事实、有利于诉讼”作为案件涉多个犯罪地时侦查管辖地确定的指导原则，依托犯罪嫌疑人尤其是主犯有无抓获、抓获主犯的人数、所在地被害人人数、被诈骗的金额、证据材料收集进展情况等指标确立案件大小、所在地发案多少以及已立案侦查的各公安机关办案进展深浅，从而将案件交由大案地、多案地、已进行大量侦查工作地公安机关管辖。如果按照这些细化的侦查管辖地确立指南，偶尔仍出现公安机关不能自行确定管辖权取舍时，无论需要协商还是指定管辖，继续参照这些指南并加以具体评估即可，确保侦查管辖地不同应对途径底层标准的同一。其次，加强信息化系统侦查协作预警机制建设，设置申请省一级或国家级公安机关指定管辖的通道。一旦最初受理案件的公安机关通过初步调查核实断定案件涉众、各犯罪链条参与者较多而其不足以应对此复杂情况时，可借助办案平台发布预警，收集犯罪信息，并立即申请指定管辖，在办案初始尽可能遏制管辖冲突的发生。最后，增强协作意识，通过考核、奖励等方式提升公安机关办案的积极性。电信网络诈骗犯罪取证难度大，需要人力、办案经费支持，为避免公安机关怠于查办，或仅以帮助信息网络犯罪活动罪等较轻的罪名处理几个帮助犯就敷衍了事，需要加大办理此类案件的支持力度，增强深挖的动力，在办案上变被动为主动，借助并案侦查等方式减少因人为增加案件而带来的管辖冲突。
（本文系2021年度青岛市社会科学规划研究项目“电信网络诈骗犯罪管辖地确立的难题及因应——基于青岛诉讼管辖实践的考察”（QDSKL2101037）的成果）
（作者单位：中国海洋大学法学院）
