社会保险是社会安全体系的基本组成部分。我国《社会保险法》第二条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。从风险社会的视角来看，现代社会因全球化、城市化形成高密度、高流动的人群结构，使得老龄化、失业、突发传染病等社会风险的影响面更广、破坏性更强。2019年末突发的新冠肺炎疫情造成重大人员伤亡和严重经济损失，我国在疫情初期将患者入院治疗费用全部纳入医保报销范围，非入院人员的病毒检测费用也可以医保个人账户支付，凸显出社会保险在抵御社会风险中的重要制度功能。随着我国社会保险体系的进一步完善，公民保险权利意识的提高，社会保险争议数量将呈现增长趋势。为此，社会保险争议处理制度应强化救济功能，理顺程序衔接，筑牢社会安全网的最后一环。

　　“二元结构”：劳动争议与行政争议

　　现行社会保险争议处理制度以争议当事人为标准，将争议类型分为劳动争议与行政争议，适用不同的处理程序，形成了两类争议并存的“二元结构”。其中，劳动争议是指用人单位与劳动者之间因社会保险发生的争议。2010年颁布的《社会保险法》第八十三条第三款规定，“个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼”。与此规定相衔接的是劳动争议处理制度。《劳动争议调解仲裁法》第二条规定，“用人单位与劳动者因社会保险发生的争议适用本法”，包括调解和劳动仲裁，后者是诉讼的必经程序，“对仲裁裁决不服的，除本法另有规定的外，可以向人民法院提起诉讼”。最高人民法院在《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》（一）、（二）、（三）中列举了用人单位与劳动者因社会保险发生的主要争议情形：第一，劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷；第二，劳动者因为工伤、职业病，请求用人单位依法承担给予工伤保险待遇的争议；第三，劳动者以用人单位未为其办理社会保险手续，且社会保险经办机构不能补办导致其无法享受社会保险待遇为由，要求用人单位赔偿损失而发生争议的。

　　此外，行政争议是指用人单位或者个人与社会保险经办或收费机构之间发生的争议。2001年出台的《社会保险行政争议处理办法》第二条规定，社会保险行政争议是指经办机构在依照法律、法规及有关规定经办社会保险事务过程中，与公民、法人或者其他组织之间发生的争议。此后，因一些地方将社会保险费征收职能划归税务部门。因此，《社会保险法》将“社会保险费征收”与“社会保险经办”作为两个机构予以规定，第八十三条第一、二款规定用人单位或者个人与这两个机构之间的争议“可以依法申请行政复议或者提起诉讼”。

　　社保争议处理制度的“二元结构”有其特定的历史背景，主要是因社会保险长期附属于劳动关系，造成了二者的混淆。在《社会保险法》颁布之前，国务院于1993年颁布的《企业劳动争议处理条例》第二条规定，因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议按照劳动争议处理。这一立场在1994年出台的《劳动法》中得以确认，该法第九章专门规定了“社会保险和福利”。这一时期适逢计划经济向市场经济转型，尚未建立真正的社会保险制度，国有企业是用人单位的基本形态，负有向职工提供保障和福利的义务。在此背景下，形成了“社会保险是用人单位与劳动者之间劳动合同内容”的观念并延续下来。2008年出台的《劳动合同法》将社会保险列为劳动合同必备条款之一，并且用人单位未依法缴纳社会保险费的，劳动者可以解除合同。基于这一观念，社会保险在劳动者、用人单位、社保机构三方之间形成了一个劳动者与用人单位之间的劳动关系、一个劳动者或用人单位与社保机构（含收费与经办）之间的行政关系。这是社保争议制度“二元结构”的基础。

　　社会保险包含两个公法关系

　　这种对社会保险关系的理解和拆分有悖于社会保险的法理。社会保险属于给付行政体系，旨在实现政府对人民之“生存照顾”，以分散工业化所形成的社会风险。与社会救助、社会补偿等其他政府直接向相对人授予利益的给付行政不同，社会保险通过引入保险机制建构法律关系。虽然存在社保机构、用人单位和劳动者三方主体，但三者间不是两个不同性质法律关系的组合，而是围绕着社保机构履行给付行政职能而形成的单一公法关系。由保险原理观之，社保机构为保险人，承担登记、收费并在保险事故发生时给付保险待遇的义务。劳动者是被保险人，负有缴费义务，在保险事故发生时享有请求社保机构给付保险待遇的请求权。用人单位是保险义务人，基于法律规定承担办理社保登记、缴费等义务，其与社保机构之间的法律关系是社会保险辅助关系，依附于社保机构与劳动者之间的社会保险关系而存在。因此，社保机构与劳动者之间社会保险关系是主法律关系（第一性法律关系）；社会保险经办机构与用人单位之间的社会保险辅助法律关系是从法律关系（第二性法律关系）。后者以前者为基础和目的。

　　用人单位与劳动者之间存在劳动关系，但劳动关系仅是用人单位承担社会保险法定义务的前提。在用人单位为劳动者办理社会保险登记后，社会保险关系就已形成，与用人单位和劳动者之间的劳动关系相互独立，仅劳动关系解除或终止会导致用人单位法定社会保险辅助义务的免除，社会保险经办机构与劳动者之间的社会保险关系仍存在，但可能因欠缺法定要件（保险辅助人）而处于中止状态。在劳动者再就业之后，随着新的用人单位履行社会保险辅助义务，社会保险关系得以恢复。那么，用人单位之法定辅助义务对象不是劳动者，而是社会保险经办机构，旨在完成给付行政任务。可见，在社会保险中，用人单位与劳动者之间是不存在法律关系的。社会保险所包含的是两个公法关系，即社保机构（保险人）与劳动者（被保险人）之间的公法关系、社保机构（保险人）与用人单位（保险义务人）之间的公法关系。

　　回归行政争议处理程序

　　现行社会保险争议处理制度单设劳动争议的做法相当于将本应由社保机构承担的职责转嫁给劳动者个人，增加了劳动者的救济成本，也损害了社会保险所代表的公共利益。以用人单位欠缴保险费争议为例，劳动者除了要证明用人单位未足额缴费之外，通常还要证明因无法享受社会保险待遇遭受的损失。此种证明要求对劳动者过于严苛，显然已超出个人所掌握的信息和能力范围。并且，用人单位缴费与劳动者个人的保险待遇并非对应关系，其所对应的是社保统筹基金所代表的社会公共利益，按劳动争议处理只能是用人单位赔偿劳动者一定金额。该结果既无法替代社会保险对劳动者个人的长期保障功能，亦不能弥补社保统筹基金由此遭受的损失。

　　因此，社会保险争议处理制度改革的首要任务是废止劳动争议处理制度，使现行二元结构回归行政争议处理程序。基于社会保险关系的公法属性，以社会保险为标的之争议均应通过行政争议处理制度予以解决，涵盖社会保险登记、缴费、给付、赔偿等各个方面。不存在用人单位与劳动者之间的社会保险劳动争议，用人单位未履行社保法定义务所产生的争议均应纳入到社保机构职能范围，用人单位应承担的是公法责任，而非劳动法上的损害赔偿责任。

　　（作者单位：中国社会科学院法学研究所）