风险规制无法倚赖人盯人的传统执法方式，必须回应信息技术时代的发展需求，利用大数据实现信息规制，切实解决日益凸显的执法任务繁重与执法资源有限之间的矛盾，将行政活动过程中的风险降低到可控范围之内。

　　作为一门直面公共行政改革的学科，行政法学始终是一门处于持续变化且不断找寻自我的学科。党的十九大报告明确指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”新时代的社会主要矛盾、国家发展理念和公共行政任务都已发生深刻变化，必然会影响到行政法学的整体发展格局。在历经三十余年的学术积淀之后，我国行政法学在新时代将面临着学术视域、学术思维和学术重心的三重转型。

　　行政法学视域嬗变：从秩序行政到给付行政

　　长期以来，我国传统行政法学聚焦秩序行政活动，行政法学理论框架、基本原则、行为形式论等核心内容都建构在单向度的秩序行政基础之上，其使命就在于通过行政合法性和合理性原则的确立防止行政权超越法定的边界，并通过撤销诉讼中心主义的制度构造为公民权利提供事后的法律救济。面对给付行政任务比重的急剧上升，传统行政法学知识体系的解释力和回应性日显不足。为此，新时代的行政法学研究应当将视域投射到给付行政领域，为行政法学总论体系的更新提供新的智识来源。

　　给付行政法的研究至少可以从四个方面补齐传统行政法学的短板：一是“有为行政”的发展逻辑。以秩序行政为中心的传统行政法学建构在“有限行政”的逻辑起点之上，强调政府职能的有限性而忽略了政府职能的科学性，强调行政活动的合法性而忽略了行政活动的最佳性。“依法全面履行政府职能”的提出，能够顺应社会、国家、时代的需要。二是“辅助性原则”的及时引入。法律保留、法律优位、比例和诚实信用原则经由法解释路径可以继续观照到给付行政领域，但体现个人自主、社会自治、市场优先的辅助性原则更加契合给付行政发展的需要。政府购买公共服务、政府与社会资本合作模式的兴起，为辅助性原则的生成提供了注脚。三是“法律关系论”的方法补足。给付行政的兴起使得单纯的行政行为形式论很难适应法律关系多元化变迁的需要，特别是在给付行政民营化的背景下，更应当从法律关系的类型中把握具体的权利义务归属。四是“行政给付诉讼”的新型构造。给付行政活动的兴起和民生重点领域政府立法的推进，能够扩大当事人公法给付请求权的范围，为相应行政争议的解决提供规范依据，进一步丰富行政诉讼类型化。

　　行政法学思维切换：从事后补救到事前预防

　　在决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家的新征程中，党和政府还面临着社会矛盾和问题交织叠加的风险。无论是民生改善还是生态保护，无论是乡村振兴还是城市治理，都会遇到各种不确定因素和复杂情况的挑战。一方面，城镇化进程的迅猛推进改变了原有的人口布局和社会结构，利益主体和利益诉求的多元化加剧了利益整合的难度；另一方面，新一轮改革和发展所面对的体制机制创新都是难啃的硬骨头，而国家治理体系和治理能力的提升又迫在眉睫。公共行政已经全面步入风险社会时代，行政系统必须具备应对各种风险的意识和能力。

　　传统行政法立足“有权必有责、用权受监督、侵权必赔偿”的思维模式，希冀通过自上而下的依法行政理念的灌输，迅速实现国富民强的发展目标。然而，面对社会运行风险的加剧，这种思维模式弊病日显。近年来，以发展为导向的项目引进、基础设施建设和行政区划调整等活动频频遭遇阻力，隐藏着公共决策背后复杂的利益博弈；食药品监管、特种设备监管和安全生产监管领域事故频发，表明人盯人的严格执法模式已经无济于事。为此，新时代的行政法治必须实现从事后补救向事前预防的思维切换，经由一系列风险规制活动的开展，有效防范行政活动所面临的各类自然风险和社会风险。

　　风险预防思维导向的应用，至少可以从三个方面增强传统行政法学的回应性：一是聚焦行政决策研究。传统行政法学聚焦行政行为，尤其关注行政处罚、许可、强制等执法行为的合法性。风险社会的治理模式则往往是“决策于未知之中”，需要对更具现实普遍影响的决策活动给予关注。为了切实提高决策质量，必须从主体、对象、标准、程序和效力等方面完善行政决策的风险评估机制，真正将预防性原则贯彻到行政决策活动的全过程之中。二是重视风险交流机制研究。在环境、食药品安全、产品质量等监管领域，由于信息不对称的客观存在，一般性的参与往往很难消除相对人对潜在风险的恐慌心理。为此，应当在汲取过往“避邻运动”教训的基础上探索新的风险交流机制，借助科技知识和专家伦理搭建起官民沟通的桥梁。三是关注信息规制研究。风险规制无法倚赖人盯人的传统执法方式，必须回应信息技术时代的发展需求，利用大数据实现信息规制，切实解决日益凸显的执法任务繁重与执法资源有限之间的矛盾，将行政活动过程中的风险降低到可控范围之内。

　　行政法学重心位移：从行为控制到组织建构

　　新时代行政任务的变迁固然需要通过行政活动方式的多样化改造加以回应，但作为对政府职能进行科学配置的组织建构则更加值得关注。党的十九大报告对“深化机构和行政体制改革”寄予厚望，并明确规定：“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法。”可以说，关注行政上游的顶层设计已经成为法治政府建设新的突破点。

　　传统行政法学的理论体系围绕行政行为的合法性控制而建，行政组织法始终处于边缘地位。这种状况不仅无法回应多中心治理时代的理论需求，也直接造成行政中、下游现实问题的滋生。由于理论匮乏和规范缺失，实践中行政组织随意设立、无序运行的现象十分常见，在很大程度上阻碍了行政法治进程。为此，新时代的行政法治需要将重心适度调至组织法建构。

　　行政组织法的研究至少可以从三个层面展开：一是纵断面的组织法研究。行政权在不同层级行政机关之间的合理配置，关乎行政成本、行政效率和区域利益。在中央地方关系法治化一般原理的指导下，要着重研究地方不同层级政府之间权力的科学配置，尤其需要关注县改市、市改区、乡镇合并、镇改街、管委会等组织法新问题。二是横断面的组织法研究。行政权在同一层级政府不同部门之间的合理配置，关乎政府职能的全面依法科学履行。如何在权力清单改革的基础上进一步精简、合并机构，如何回应相对集中执法权改革，这些都是当前行政管理体制改革中急需解决的问题。三是政府向社会分权的组织法研究。在打造共建共治共享的社会治理新格局的过程中，如何通过授权、委托、外包、合作等多样化的方式实现行政职能向民间的有序移转，是实现公私合作治理的关键问题，也是中国行政主体理论发展的重要契机。

　　（本文系中国法学会2017年度部级专项课题“领导干部法治思维研究”（CLS（2017）ZX01）阶段性成果）

　　（作者系华东政法大学法律学院教授）