良渚国家考古遗址公园 图片来源：中国新闻图片网

　　根据联合国教科文组织制定的《保护世界文化和自然遗产公约》要求，国家考古遗址公园所依托的考古遗址属于文化遗产的三种类型之一，在历史、审美、人种学或人类学角度具有突出的普遍价值。

　　从国际理念上看，当代国际文化遗产管理正在实现“以物为本”向“以人为本”的回归，基于社会关系视角重视遗产在社会生活中的作用和关注过去被忽略的遗产相关群体（如社区、公众），“在新的框架下推进遗产的保护与利用”。从国内实践来看，让文物活起来、文化遗产活起来从而实现与人民群众生活的对接，已经成为新时代中国文化遗产管理的新理念。

　　在此背景下，国家考古遗址公园功能定位要基于“以人为本”之国际文化遗产管理理念，对接满足美好生活之中国新时代、新使命，融合文化遗产管理国际公约所确立的国际理念体系和国内法律法规所构建的中国实践模式，整合考古遗址的公共资源属性和国家考古遗址公园的公共产品属性。

　　国际公约的示范作用

　　自1931年《关于历史性纪念物修复的雅典宪章》（以下简称《雅典宪章》）颁布以来，联合国教科文组织、国际古迹理事会等先后颁布了一系列文化遗产管理国际公约，对考古遗址管理进行了较为全面的阐释，确立了遗址保护与利用的理念和途径。

　　具体来看，《雅典宪章》确立了考古遗址国家立法保护、回填保护、监护式保护之原则；《关于适用于考古发掘的国际原则的建议》（1956）强调应作出“一切必要安排”以便于公众接近遗址；《关于保护景观和遗址的风貌与特征的建议》（1962）强调遗址应开展公共教育活动和设立专门博物馆，或者现有博物馆内部设立专门部门开展研究和展示工作。此后，《威尼斯宪章》（1964）明确提出了保护与利用的关系——“为社会公用之目的使用古迹永远有利于古迹的保护”，首次确立了利用在古迹遗址管理工作中的合法地位。

　　《保护世界文化和自然遗产公约》（1972）强调，保护文化遗产“对全世界人民都很重要”，对具有突出重要性的文化遗产，需作为全人类世界遗产加以保护，国际社会都有责任来参与保护工作；将文化遗产管理工作范畴更全面地界定为“确定、保护、保存、展出和遗传后代”以及科学研究、教育，并将之明确为“主要是有关国家的责任”。《国际文化旅游宪章》（1999）体现出对古迹遗址功能的更进一步认识，强调文化遗产是日常生活、社会进步和变化的生动的参照点，是社会资产的主要来源之一，保护是为了让来访者和东道主社区了解文化遗产所在地的重要性，因此古迹遗址旅游应确保带给游客有价值的经历，为东道主社区提供利益。

　　国际公约强调文化遗产保护要超越遗产本体，拓展至周边环境等要素，实现整体保护。《考古遗产保护与管理宪章》（1990）确立了考古遗址的整体保护政策，提出要划定考古保护区；《西安宣言》（2005）全面阐释了古迹遗址周边环境的概念、价值，以及对其保护的意义、目的和手段，强调要可持续地管理周边环境，从而丰富和完善了国际文化遗产管理中的整体性保护思想。这在后来联合国教科文组织发布的《实施〈保护世界文化与自然遗产公约〉的操作指南》（2005）中，被直接确定为“实施系列整体政策，旨在使遗产在当地社会生活中发挥作用”。

　　对于地处城市之中的文化遗产，《雅典宪章》提出在城市发展中，无论是单体建筑，还是城市片区形式的具有历史价值的古建筑、代表某种历史文化并引起普遍兴趣的建筑都应该保留。但是，历史建筑的保留不应妨碍居民享受健康生活，不允许为了保留而不顾其可能带来的贫穷、混乱和疾病，应通过“获得巧妙的解决方案”来解决这种问题。作为对《雅典宪章》的修正和补充，《马丘比丘宪章》（1977）提出在城市规划中，保护、恢复和重新使用现有历史遗址必须同城市建设过程结合起来，以保证这些文物具有经济意义并继续具有生命力，从而更进一步形成了文化遗产保护与当代社会发展相协调的思想。2000年，《北京共识》则更直接地提出文化遗产保护与现代化城市建设的根本利益是一致的。

　　这些国际公约或是界定了社会应如何有效管理文化遗产，或是确定了文化遗产应如何走向社会和对社会产生哪些价值和作用，实际上也就是从考古遗址自身层面规定了国家考古遗址公园的功能定位问题。综合以上分析，基于国际公约已经形成共识，国家考古遗址公园的功能定位应立足三个层面：整体性保护、多元化合理利用（展示、研究、教育、旅游等）、推动保护与当代经济社会发展相协调。

　　国内法律法规的探索过程

　　新中国成立以来，我国一直在探索中国特色文化遗产管理思想，着力基于国际准则坚守与中国国情创新，确立和完善符合中国国情、民情的文化遗产保护利用之路。多次修订的《文物保护法》《中国文物古迹保护准则》以及各部门出台的一系列重要文件，全面体现了我国文化遗产管理着力从原状保护模式逐渐完善成为保护利用协同机制的演变过程。

　　1982年，我国第一部《文物保护法》诞生，其基于文物的历史、艺术、科学价值，确立了包括文物保护、科学研究、继承遗产、爱国主义和革命教育、精神文明建设的文物管理目标，明确了遗址保护不改变原状之原则。具体到考古遗址保护来看，当时除将少数特别具有影响力的遗址（如秦始皇陵兵马俑坑、定陵）开辟为旅游景点而对外开放外，大部分都是采用回填式封闭保护模式。

　　但是，从20世纪90年代开始，这种模式受到了挑战，其中最典型的表现就是地处城市内部及周边的遗址所在地，因受保护的限制而无法参与到城市化进程之中，严重阻碍了当地经济社会发展。在这种背景下，我国着力探索如何实现文化遗产保护模式的创新，以推动文化遗产保护与当地经济社会发展相协调，使遗址不成为发展的包袱而成为当地发展的资源、资本和动力。

　　在“有效保护，合理利用，加强管理”等理念的指导下，我国开始创新大遗址保护模式，建设可视之为国家考古遗址公园前身的大遗址展示示范区，并逐步启动了国家考古遗址公园建设。从这个意义上讲，我国文物工作方针中的保护为主和合理利用，应成为国家考古遗址公园功能定位的基本出发点。

　　2009年12月，国家文物局出台《国家考古遗址公园管理办法（试行）》，明确了“促进考古遗址保护、展示与利用”“有效发挥其在经济社会发展中的作用”的目标，确立了其依托主体的重要性和整体性（重要考古遗址及其背景环境）、功能的综合性和多元化（保护、展示、科研、教育、游憩等）以及定位的示范性和公共性（具有全国性示范意义的特定公共空间），并要求申报单位的遗址公园规划要符合保护规划。这正是保护为主、合理利用思想的具体实践。

　　2018年10月，《国家考古遗址公园发展报告》确立了国家考古遗址公园“日益成为所在地公共文化服务供给的新亮点”的近期目标和“成为国家文化地标和精神标识”的中长期目标，将其纳入中华优秀传统文化传承体系，赋予其“促进中华优秀传统文化的创造性转化与创新性发展”的时代使命。

　　公共资源的价值属性

　　考古遗址是公共资源，它不仅属于所在地区、国家，更是全世界共有的文化遗产。从文化产品供给角度看，国家考古遗址公园属于公共产品，应“必然性定位为非营利性公益事业”。公益性是国家考古遗址公园的核心特征，国家考古遗址公园应该“坚持公益为民，促进社会参与，维护群众的基本文化权益，自觉承担公园的社会服务功能”。

　　但考虑到所依托考古遗址资源对开发的承受能力和空间容量承载能力的限制，国家考古遗址公园特别是其遗址核心区所能接纳的文化消费者人数，无论是瞬时数量还是总体规模，都是存在上限的。同时，基于保护是文化遗产管理工作之最根本和最核心理念，保护考古遗址应是国家考古遗址公园建设的首要原则，因此将国家考古遗址公园定位为准公共产品，会更有利于文化遗产保护与利用的协同实现。一方面，国家考古遗址公园通常会采用门票制或预约制来调控游客数量；另一方面，要通过外部空间拓展或开发非空间依托型文化产品，以满足更多人的文化需求。

　　由此，国家考古遗址公园应立足于“全民共有性质的国家层面文化遗产管理”，基于公共资源价值实现的内在要求，以公共产品为基本属性，以公共利益为效益导向，以建设成果共享为价值追求，以建设与管理过程开放、透明为机制保障，以纳入文化公共服务、传承优秀传统文化、推动区域发展为现实目标。应面向全社会开放，服务于全民大众，惠及民生，满足多元化利益相关者的多层次公共文化需求，实现公共利益的公共文化空间。

　　进一步来看，该文化空间的物质层面既包括考古遗址本身及所拥有的遗迹、遗物等物质遗存和所处空间，又包括周边环境及其所依托的自然空间。精神层面包括考古遗址所承载的历史、文化、社会、生活、区域发展等多维度信息，涵盖考古遗址的历史、艺术、科学、社会、文化价值。社会生活层面立足我国社会主要矛盾的转化以及《国家文物事业发展“十三五”规划》提出的“社会力量广泛参与文物保护利用格局基本形成”的目标。一方面是公园所在地居民依托公园的文化生活，另一方面是其他利益相关者基于研究、教育、旅游等所进行的生产性（公益性、营利性）或消费性文化活动。

　　国家考古遗址公园具有保护、研究、展示、教育、休闲、旅游等综合性功能，满足多层次公共文化需求，旨在以考古遗址为载体来构建保护责任共同承担、保护过程开放包容、保护成果惠及公众、满足人民对美好生活向往（精神生活、文化生活为主，兼顾与公园有密切关联的物质生活）的文化遗产保护与利用共享、共责机制。同时，国家考古遗址公园还应进一步立足于文化遗产类国家公园进行规划建设和运营管理，积极为纳入国家公园体制创造条件，推动国家层面对重要文化遗产及其周边环境综合性保护、创造性转化和创新性发展的有效实现，从而既成为国家文化地标和精神标识，又体现出全球文化遗产管理中的中国责任、中国精神和中国力量。

　　（本文系国家社科基金项目“国家考古遗址公园功能定位及其实现机制研究”（15BKG019）阶段性成果）

　　（作者单位：曲阜师范大学历史文化学院）