党的十八大以来，党和国家深化了对民主政治发展规律的认识，提出了全过程人民民主的重要理念，这是对我国社会主义民主政治建设经验的高度概括，也是对人民民主理论的凝练升华。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上进一步指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”这为全过程人民民主的进一步发展指明了方向，理解“全链条、全方位、全覆盖的民主”的深刻内涵，对于深化发展全过程人民民主有着重要的意义。党的二十大报告专章论述了“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”，指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”。人民政协作为专门协商机构，是协商民主体系的重要组成，也是践行全过程人民民主的重要载体。回顾人民政协的发展历程，正是从全链条、全方位、全覆盖三个面向，不断完善协商民主体系，深化全过程人民民主的实践。
全链条的人民民主
全过程人民民主形成了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的全链条复合程序。人民政协在政治协商、参政议政和民主监督三大职能具体运行的过程中充分体现了全过程人民民主的全链条特征。
一方面，人民政协的三大职能各自遵循着全链条的民主程序。以参政议政为例，从程序规范看，提案制度、社情民意建言和资政建言等人民政协的重要参政议政形式都形成了全链条的规范与程序；从时间过程看，政协委员需要先进行基层视察调研，深入群众，了解群众“急难愁盼”问题，再通过书面提案或者其他方式进行资政建言，并跟踪与反馈结果。全国多地政协通过规范和完善提案制度打造了提案的完整链条。如绍兴市政协从征集、审交、督办、转化四个环节上实现了对提案办理工作的全程推进，细化了不同环节提案的办理程序。这不仅促进提案制度在参政议政中形成了全链条的规范程序，而且通过细化流程规范提高了提案办理的民主化和科学化水平。
另一方面，人民政协的三大职能形成了民主协商、民主决策和民主监督的全链条民主程序。通过政治协商，在党和国家各项大政方针和社会经济重要政策出台之前，人民政协广泛参与党委、人大、政府的民主协商；通过参政议政，人民政协广泛参与党委、人大、政府的民主决策和政策执行；通过民主监督，人民政协对党和政府的决策及其落实情况，以意见、批评和建议等方式开展广泛监督。在具体实践中，融人民政协三大职能为一体的“委员问政”成为新的协商形式，体现了人民政协职能运行过程中全链条的民主程序。如浏阳市政协自2012年起每年围绕相关主题召开民主问政会，政协委员在问政前向民众征集意见，然后在问政中向相关部门反馈并得到现场答复，最后对各部门的答复情况进行监督测评。这一过程充分体现了人民政协在民主协商、民主决策和民主监督过程中全链条践行全过程人民民主。
全方位的人民民主
全过程人民民主作为一种全方位的民主形态，要求构建纵向到底、横向到边的立体化、无缝隙的民主实践形式与平台。人民政协全方位践行人民民主具体体现在层级设置、履职平台和会议形式三个方面。
首先，人民政协设置了全方位的层级结构。人民政协在纵向上设置了从中央到地方四个层级，中央层面有全国政协针对国家大政方针和社会经济重大问题进行协商、参与和监督；基层政协特别是市县两级政协，除发挥政协三项职能外，还发挥着联系群众、整合民意、为群众办实事的重要作用。如海宁市政协创办的“民生议事厅”，搭建了政协委员与群众代表和党政部门的协商平台，打通了党和政府与人民群众之间联系的“最后一公里”。
其次，人民政协打造了全方位的履职平台。从横向看，各级人民政协为全方位联系群众、资政建言、民主监督，打造了丰富多样的政协履职实践平台。全国各地不同层级政协涌现了政协委员工作室、政协委员管理服务平台以及政协委员协商议政平台等各式各样的履职平台。如嘉兴市政协于2008年首次成立政协委员联络室，政协委员依托于基层组织，在地方政协和党委政府的领导下，通过联络室的平台载体联系群众，更好开展履职活动。近年来，随着互联网技术的广泛应用，各类平台不断提质增能，为人民政协全方位履行职能提供了坚实支撑。“互联网+协商民主”已经成为新时代人民政协推进全过程人民民主的前沿领域，从政协网站、网络直播、网上委员工作室到“智慧政协”“政协云”和“微信议政”，发展出“线上”与“线下”融合的履职平台。
最后，人民政协形成了全方位的会议形式。人民政协通过打造多样化的会议形式，丰富履职与实践。除常态化会议外，人民政协广泛采用专题协商会议、双周协商座谈会议、网络议政远程协商会等多样化的会议形式，促进政协委员对国家大政方针、人民群众关心的重要问题进行全方位的考察、调研、提案及协商、监督，丰富了人民政协全方位履职的形式与内容。如全国政协的双周协商座谈会通过每年20次左右的协商座谈，对协商不充分的问题进行全方位协商。此外，北京市政协的“协商恳谈会”、浙江省政协的“浙江政协·民生协商论坛”以及温州市平阳县政协的“月商会”等会议形式，围绕党政民生问题进行充分的民主协商。
全覆盖的人民民主
全过程人民民主也是一种全覆盖的民主形态。人民政协作为民众利益表达和政治参与的重要制度化渠道和组织平台，在委员结构和工作议题上呈现了全覆盖的特征。
在委员结构方面，政协委员涵盖了所有政治党派与行业届别，具有广泛的社会代表性。如全国政协第十三届委员会设置了34个界别，涵盖中国共产党以及中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会等民主党派和无党派人士；在行业届别上包括文化艺术界、科学技术界、经济界、少数民族界、宗教界等社会各行各业；还包括中华全国总工会、中华全国妇女联合会、中华全国工商业联合会等协会组织以及香港、澳门等地的特别邀请人士。因此，人民政协在委员结构上较好呈现了全过程人民民主的全覆盖特征。
在工作议题方面，大到国家的重大方针政策，小到人民群众关心的柴米油盐，都是人民政协关注的议题。如2021年全年全国政协共收到提案6117件，其中立案5039件，涉及经济、政治、文化、社会以及生态文明建设的方方面面。再如，在2021年中国脱贫攻坚取得全面胜利之年，全国政协围绕脱贫攻坚召开了“巩固拓展脱贫攻坚成果，全面实施乡村振兴战略”专题协商会，针对脱贫攻坚领域的专业问题进行深度协商研究，通过广泛协商、精准建言和民主监督，为全面实现脱贫攻坚和乡村振兴作出了突出贡献。
习近平总书记强调，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”。人民政协70多年的实践表明，其在制度程序和参与实践方面都较好地践行着全过程人民民主，呈现了全链条、全方位与全覆盖的特征。展望未来，人民政协仍需在运行机制、制度程序以及实践规范等方面遵循全链条、全方位和全覆盖三个发展指向，推动社会主义民主政治建设不断发展。
（作者单位：华东政法大学政府管理学院）
