党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），就健全推进新型城镇化体制机制作出部署。而国务院近期印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《计划》），对于深刻把握、贯彻落实《决定》精神、健全新型城镇化体制机制具有重要意义。
重大意义
健全新型城镇化体制机制，对深入推进新型城镇化、构建新发展格局，进而以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业，具有重大意义。
第一，深入推进新型城镇化的内在要求。新型城镇化旨在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的城镇化之间的矛盾，以人为本既是其最终目的也是其根本手段，健全城镇化体制机制一定要适应其发展。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把改革以国内生产总值增长为核心的传统城镇化体制机制、建立健全新型城镇化体制机制放在重要战略位置，推动城镇化从理论到实践发生了历史性、转折性、全局性变化，实现城镇化总体上从中期向中后期转折点的转变、从常住人口城市化向农业转移人口市民化的转变、从远程城镇化到就近就地城镇化的转变、从多中心化到网状化格局的转变以及从外延式、数量型、“建成区”化向内涵式、质量型、“功能圈”化的转变，但体制机制仍是我国推进新型城镇化的瓶颈问题、亟待健全。
第二，构建新发展格局的战略支撑。习近平总书记指出，构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻。经济循环总要落脚到地理空间，受空间分割、互补、距离、密度制约。因而，经济循环畅通无阻要求消除分割、增强互补、缩短距离、调节密度，畅通空间对流。城镇化与空间对流和经济循环是相互作用的，它既是空间对流和经济循环的动力源和地理中枢，也是空间对流和经济循环的产物。因此，健全推进新型城镇化体制机制，旨在打破地域分割，促进各种要素自由流动和平等交换。实现城乡、区域优势互补、紧凑发展，不仅是推进新型城镇化的内在要求，也是畅通空间对流和经济循环的必由之路。
第三，全面实现现代化的重要保障。新型城镇化是高质量发展和区域协调发展的重要动力，实现新型城镇化是我国全面建成社会主义现代化强国的重要标志。健全新型城镇化体制机制，有利于释放城镇化作为内需最大潜力所在的作用，实现经济量的合理增长；有利于发挥城市作为创新中心的作用，推进全面创新、发展新质生产力；有利于发挥城镇化作为经济循环中枢的作用，带动城乡融合、区域协调发展；有利于建设绿色、低碳、韧性城市，辐射带动经济社会发展全面绿色转型；有利于发挥城市作为“门户”的作用，稳步推进高水平对外开放；有利于促进社会公平正义，让人民共享城市建设和发展成果。
基本原则
健全推进新型城镇化体制机制是一项贯穿推进中国式现代化全过程的社会工程，要把以人为本、产城人融合发展、城乡融合与区域协调、人与自然和谐共生以及政府、市场、居民“三只手”同向发力作为基本遵循。
一是坚持以人为本。以人为本是新型城镇化的本质特征，健全新型城镇化体制机制必须坚持以人为本，在目的和手段上都要以人的平等、完整、和谐、自由发展为根本出发点和落脚点，处理好人的幸福和地的繁荣之间的关系，把人的普遍幸福放在优先位置。因而，《决定》强调提出坚持人民城市人民建、人民城市为人民，《计划》明确提出把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务。
二是坚持产城人良性互动。实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，是推进中国式现代化的必由之路。我国正经历新旧动能深刻转换，资本循环加速从一般生产资料和消费资料生产投入、建成环境建设投入向科技创新和人的再生产投入相对转移，从传统产业投入向新兴产业、未来产业以及传统产业更新改造投入转移，从建成环境增量扩张投入向建成环境存量更新投入转移。新型城镇化是一个产业升级、建成环境更新、人的再生产多维螺旋式互动过程，健全新型城镇化体制机制必须坚持产业升级、建成环境更新、人的再生产良性互动。因而，《决定》在健全新型城镇化体制机制部署中开章明义提出构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。
三是坚持城乡融合与区域协调。城镇化在空间发展上遵循从单中心化到多中心化再到网状化的发展规律。在单中心化阶段，要素在单一中心聚集，外围地区经济受损；在多中心化阶段，次级中心兴起和发展；在网状化阶段，城市之间连接呈网状化，城市地域发展从“建成区”化向“功能圈“化转变，日常城乡共生圈及以此为基础的不同层级城镇经济圈成为发展趋势。2020年以来，我国城镇化进入网状化和以都市圈为代表的城镇经济圈化阶段，城乡融合、区域协调成为新型城镇化的内在趋势。顺应这一趋势，《决定》把健全推进新型城镇化体制机制作为完善城乡融合发展体制机制的重要内容，《计划》则明确要求推动城乡融合、区域协调发展。
四是坚持人与自然和谐共生。坚持人与自然和谐共生，既是中国式现代化的本质要求，也是城镇化下半程的客观要求。从环境库兹涅茨曲线看，当城镇化率达60%后，随着城镇化水平进一步提高，生态环境质量将逐渐改善，经济发展和环境保护逐渐步入良性循环轨道。这意味着，人与自然和谐共生是新型城镇化的客观要求，健全新型城镇化体制机制要顺应这一要求，力求人口、经济、资源、环境的空间均衡，实现城市绿色、紧凑、韧性发展。因此，《决定》提出引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局，深化城市安全韧性提升行动，建立可持续的城市更新模式和政策法规。《计划》提出在全国“三区三线”划定成果基础上，构建科学合理的城镇化格局。
五是坚持有效市场、有为政府、积极居民的有机结合。新型城镇化涉及人口迁移、产业升级、基础设施建设、公共服务提供、社会治理和生态环境保护等各个方面，需要科学界定政府、市场、居民的边界，使政府的“有形之手”、市场的“无形之手”和居民的“勤劳之手”同向发力。因此，《决定》明确提出深化城市建设、运营、治理体制改革，《计划》强调充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，要求充分尊重人的意愿，调动和发挥好人的积极性主动性创造性。
政策思路
《决定》及《计划》扭住构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制这一关键，基于农业转移人口市民化、城镇化空间布局、城市高品质发展几方面的基本逻辑，提出了健全新型城镇化体制机制的相关政策思路。
首先，加快农业转移人口市民化。城镇化在不同程度上普遍存在从较单纯的人口职住地城镇化到全面的人口市民化过程，我国具体表现为从常住人口城镇化到农业转移人口市民化的转变。新型城镇化是人的城镇化，首要体现为加快农业转移人口市民化。自2014年中央一号文件和党的十八届三中全会明确提出以来，推进农业转移人口市民化成为我国推进新型城镇化的核心，但目前仍未达到新型城镇化的本质要求。因此，《决定》优先部署了加快农业转移人口市民化的系列重大举措，《计划》则提出要实施新一轮农业转移人口市民化行动。
其次，建立以县城为重要载体的城镇化体制机制。为了适应就近就地城镇化深入发展的要求，党的十九届五中全会提出推进以县城为重要载体的城镇化建设，国家“十四五”规划提出以县城为重要载体的城镇化建设的任务举措。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，党的二十大进一步强调推进以县城为重要载体的城镇化建设。至今，以县城为重要载体的城镇化已取得显著进展，但体制机制仍缺乏有力支撑。因此，《决定》提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。《计划》提出以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等为重点，实施潜力地区城镇化水平提升行动。
再次，健全现代化都市圈发展体制机制。随着城镇“功能圈”化，都市圈逐渐成为国家战略。2014年的《国家新型城镇化规划（2014—2020）》首次提出“都市圈”。2019年，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。国家“十四五”规划提出，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈，推进基础设施互联互通、公共服务互认共享。党的二十大提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。截至2024年3月，我国已批复14个都市圈规划。都市圈规划建设取得重要成效，但支撑体制机制尚不健全。因此，《决定》明确建立都市圈同城化发展体制机制，《计划》则提出实施现代化都市圈培育行动。
最后，建立可持续的城市更新和安全韧性提升体制机制。为满足内涵式、质量型城市发展的战略需要，2019年中央经济工作会议首次提及“城市更新”，2020年中央财经委员会第七次会议首次提出“韧性城市”。此后，城市更新和安全韧性逐渐成为国家战略。国家“十四五”规划明确提出实施城市更新行动。党的二十大进一步明确实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。于是，城市发展体制机制如何保障城市更新和安全韧性提升，成为全面深化改革亟待解决的重大问题。因而，《决定》提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”，“深化城市安全韧性提升行动”，《计划》提出实施城市更新和安全韧性提升行动。
（作者系中国社会科学院生态文明研究所党委书记、研究员）
