日本福岛核事故发生后产生了大量核废水，东京电力公司用以贮存经过净化的废水的贮罐预计将于2022年秋达到贮存上限，为了不对废堆作业构成阻碍，日本政府单方面宣布未来会将核废水排海，试图“通过海水的稀释作用来降低危害”。日本政府这种妄图将本国核污染的危机推向国际公共空间的做法，引起国际社会的一片哗然和普遍不满。本文试图从国际法的角度剖析现行国际法在规制日本排海行为方面存在的障碍，并提出破除这些障碍的应对之策。
现行国际法变迁及不足
海洋环境是人类生存和发展的基础。为了保护海洋环境，联合国制定的《联合国海洋法公约》《及早通报核事故公约》《核安全公约》以及《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》（以下简称《伦敦公约》），构成了海洋环境的国际法保护体系。日本政府作为这些公约的缔约国，有责任保护海洋环境，也有义务控制污染海洋环境的污染源，其单方决策将核废水排海涉嫌违反上述公约的宗旨和各项义务。但是经过深入分析，可以发现现行的国际法体系针对日本政府福岛核废水排海决策及排海行为的规制尚存在不足之处。
首先，现行国际法规制各国排海行为的条款尚不完善。现行国际法关于核安全的条款大多都是原则性规定，导致核污染发生之后难以有效执行，即便执行也难以达到预期效果，《及早通报核事故公约》就未对通报的时间和内容进行明确规定。此外，《伦敦公约》也存在着规定不严密、覆盖面有限等问题。其第三条对“海”的范围进行了细化规定，是指除各国内水以外的所有水域，因此各国的内海区域不在《伦敦公约》的规制范围内，这也就为日本规避《伦敦公约》提供了途径。根据日本放送协会（NHK）2021年8月24日报道，日本政府与东电公司决定通过建立海底隧道向距离核电站约一公里的海岸处排放核废水，该排放地点属于日本内海，恰好规避了《伦敦公约》的适用范围，对其追责将存在较大的困难。此外，《伦敦公约》第四条规定的特别许可证制度，第五条规定的“别无他法可以倾倒”的规定，为各国倾倒提供了“借口”，不利于有效控制各缔约国向海洋中倾倒各种废弃物，同样不利于对造成跨界环境损害的缔约国追究责任。
其次，现行国际法机制在缔约国违反公约的证明问题上存在困难。关于归责问题，在国际法上主要有两个要件，一是有违反国际法义务的行为，二是行为可归因于国家。迄今为止，国际社会还没有就此次福岛核污染事故造成的损害向日本提出赔偿请求，韩国曾经试图通过国际法院起诉日本，但终因调查取证的难度太大而没能实现。由此可见，证明缔约国违反公约存在诸多困难。其一，因果关系证明上的困难。因果关系是侵权责任的一大构成要件，由于核污染扩散和影响需要经过一段时间，属于“后发损害”，其所造成的损害在时间和空间上均存在较大的跨度，难以认定损害的最终产生是由于核污染或是其他污染共同作用的结果。其二，环境损害量化上存在困难。国际社会上目前还没有任何关于环境损害的量化标准，此次福岛核污染，尚未造成明显的具有实质性的跨界损害，这就使得在追究日本责任时存在困难。其三，在跨界损害领域对国家责任的回避。从特雷尔冶炼厂仲裁案至今的数十载时间里，国际社会未提出过类似的赔偿案例，在切尔诺贝利核事故中，即便有证据证明损失的情况下，也没有国家对其提出损害赔偿，归根到底是因为本身运营核电站的国家因为担心未来受牵连而不愿意开这样一个先例。
最后，现行核安全监督管理机制尚待加强。在核安全监督管理机制方面，现有体系存在着一定的缺陷。其一是有关核安全方面的国际组织较少，除了国际原子能机构以外，大多是学术性和地区性组织，对规范全球性核安全作用不大。其二是各国的核电站监管机制缺乏独立性。原子能安全保安院作为日本核安全的独立监管机构，实际上并不独立，其受制于经济产业省，与东京电力公司之间的交流也只是建立在技术层面，并非正式的监督关系，在核能安全与经济发展产生矛盾时，权衡的天平往往因为核安全技术成本的高昂而向发展的一面倾斜，严重缺乏其作为核安全监管机构而应有的独立性。其三是原子能机构本身存在着人员和地域的限制，很难对全球核设施的真实情况进行详细检查和监督，审议会议也只能解决报告书上的形式问题，实质意义上的监督执行者仍是所在地国家自己，而原子能机构的监督须以当事国的请求为要件，属于一种软性的监督。实际上，各国既是监督者，也是执行者，这就导致国际条约的约束性大大下降。
规制日本未来排放行为的路径
完善相关国际条约。各国应当以福岛核事故为教训，进一步商议完善现行国际条约。其一，尽快细化原则性条款。应当对核有害物质进行明确的划分分类并制定有关的判定标准，在发生跨界核污染损害时，应当对各项标准均予以明确，减少争端的发生。其二，完善《及早通报核事故公约》关于通报时间、内容和方式、违约责任以及协调机制的规定。在福岛核事故中，东电公司隐瞒事故和不及时通报事故的行为也让日本政府方面错过了应对核事故的最佳时期，加深了损害程度。其三，《伦敦公约》第三条规定了“海”的范围，该规定实际上割裂了内海和外海的连通性，是不合理的，应当对其进行修改。其四，《伦敦公约》和《核安全公约》中均提到了特别许可证的规定，这也表明，缔约国只要事先获得了特别许可证是可以向海洋中倾倒附则二中所列的废物和其他物质的，此举会让一些国家借此制度而使得有毒有害物质大量进入海洋，对海洋生态造成损害，应当对其进行修改。最后，日本这次旨在通过建设海底隧道将核废水通过陆源排海，以此来规避《伦敦公约》的适用，后续完善或订立新条约时，应当重点关注陆源排海的危害性，并加以规制。
完善国际法关于跨界污染损害的证明体系。在因果关系证明方面，鉴于核污染侵权的潜伏期长、时间和空间跨度较大，可以实行因果证明责任倒置，受害国只需要有初步证据证明确实发生了核污染，并且因为核污染而遭受损害，由加害国对核污染与受害国的损害之间不存在因果关系进行举证。另外，对于环境损害的量化标准，可以采用实际发生的损害价值及净化环境恢复原状所需要的成本来予以计算，即秉承当今世界各国解决环境损害责任所用到的“污染者付费原则”，由开发利用环境和资源或者排放污染物，并且对环境造成危害的当事人支付因其活动所形成的环境损害的赔偿费用。最后，应当由国家承担最终的补充赔偿责任。国家在核电站选址、安全审查、应急措施等方面都具有一定的监管义务，那么其就应当根据国际法的相关规定承担相应的责任，并且一旦核电站发生事故，造成的损失是核电站运营人无法单独承受的，因此，应当在损失超出营运人赔偿能力时由国家承担补充赔偿责任。
完善核安全监管机制。首先，各国应当共同努力提高信息的透明度和充分传播。准确的信息报告是及时妥善应对突发情况的前提和基础，能有效控制核污染蔓延，减少对本国和其他国家所造成的损害。其次，应当依靠国际原子能机构根据有关条约对各国核设施的核安全状况进行监督，形成全球核安全体系。同时，推动地区开展合作互联，建立新型区域核安全机制，共同提升本地区核安全水平，形成相互监督、相互合作的区域性核安全机制。另外，由于核安全监管具有专业性，各国应当设立专门的独立监管机构，赋予其较高的行政级别，使其能够独立、客观、科学地进行核能监管，不受外界的干预和压力，进而完善国内核安全体系。此外，原子能机构要保证监管的透明化，并重视国际和国内的意见建议，以实现对各国核电站的有效监督。最后，应当加强原子能机构与各国之间的互联互通，推进组建专家组，每年随机挑选一些国家的核动力反应堆来接受检查和测试，从而对被监测的核电站予以评估，以此来加强对各国核安全设施的监管。
（作者单位：广西师范大学法学院）
