■凯文·加拉格尔
■徐秀军
英国政体出版社3月出版了新书《建立新的布雷顿森林体系》（The Case for a New Bretton Woods）。该书由美国波士顿大学全球发展政策研究中心主任凯文·加拉格尔（Kevin P. Gallagher）与联合国贸易和发展会议全球化和发展战略司司长柯睿智（Richard Kozul-Wright）合著。作者倡导建立新的多边主义、勾勒出全球经济治理的改革蓝图，建议对国际货币金融体系进行改革、调整国际贸易和投资制度、促进发展融资，以实现更加繁荣、公正和可持续的世界经济秩序。书中概述了新多边主义的原则，包括全球规则应针对社会和经济稳定、共同繁荣和环境可持续性的总体目标进行调整；在推进全球公共产品和保护全球公域的多边体系中，各国应承担共同但有区别的责任；全球规则应当确保各国在实施国家发展战略方面享有政策空间；全球法规的设计既要加强动态的国际分工，又要防止破坏性的单边经济行为阻碍其他国家实现共同目标；全球公共机构必须对其全体成员负责，对各种观点持开放态度，察觉到新的声音并具备平衡的争端解决机制。
国际货币基金组织总裁克里斯塔利娜·格奥尔基耶娃曾呼吁，全球已经走到了建立一个新的布雷顿森林体系的紧要关头。围绕如何改革现行多边体系，记者采访了加拉格尔及中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员徐秀军。
当前多边体系运转不良
1944年7月，布雷顿森林会议宣布成立国际复兴开发银行（世界银行前身）和国际货币基金组织两大机构，构建了二战后国际货币体系的新秩序。1971年，美元与黄金挂钩的体制崩溃，布雷顿森林体系遭受重创。但布雷顿森林体系下的国际经济治理三大支柱——国际货币基金组织、世界银行以及关税与贸易总协定（世界贸易组织前身）依然发挥着重要作用。然而，时至今日，已有很多国内外专家反思当前的全球治理赤字问题，并且质疑当前多边体系提供全球公共产品的能力。
加拉格尔对本报记者表示，不少学者认为，如今该体系已经明显存在“本质上不稳定、不平等、不可持续”的问题。一个例证就是，2008年金融危机爆发后，缺乏适当的应对措施。“2018年，我和柯睿智开始与来自世界各地志同道合的政策制定者、民间团体成员和智库举行一系列圆桌会议，为重新设置多边体系拟定了一套原则。”加拉格尔认为，疫情暴露了当前多边体系的深层缺陷。许多国家在贸易、合作和投资方面转向了自我封闭，而不是联合起来提供全球公共产品。此外，目前的多边体系难以减轻因疫情危机造成的经济负担。国际货币基金组织的项目不够完备，二十国集团在债务减免方面也未能充分发挥作用。目前的多边体系在应对发展中国家所面临的金融、健康、经济复苏等方面的挑战时再度失灵。有鉴于此，加拉格尔和柯睿智在扩展早期研究的基础上写成此书。
在徐秀军看来，二战后，由美国等发达国家主导建立的多边体系在维护世界和平与促进全球发展方面发挥了不可替代的历史性作用。但是，与70多年前相比，今天的世界已发生了翻天覆地的变化。无论是国际力量对比的变化，还是各种风险和挑战的复杂程度和严峻形势，都迫切需要不断完善现有多边体系，以适应时代发展的要求。现有多边体系的固有缺陷和弊端主要表现在三个方面。一是合法性不足。现有多边体系在建立之初未能充分反映发展中国家的利益和诉求。尽管一些多边机构的治理结构和投票权有所调整，但发展中国家在现有多边体系中的话语权与自身实力不相匹配的问题依然十分突出。二是包容性不足。很多多边机构仍将美式民主模式和自由主义市场经济奉为圭臬，并将推行这些理念作为使命，而对其他行之有效的政治和经济发展模式视若不见甚至加以抑制，导致其推行的政策变得日益狭隘。在内部治理上，很多多边机构的高级管理层也长期由发达国家把持，在决策上很少听取和吸收发展中国家的意见和声音。三是有效性不足。无论是贸易投资、货币金融等传统治理领域，还是气候变化、网络安全等新兴领域，在现有多边体系下，全球主要国家之间的“集体行动难题”依然存在，治理赤字有增无减，各种威胁世界和平与发展的挑战更加严峻。
发展中国家话语权有待提升
与旧的布雷顿森林体系相比，新的体系应“新”在何处？加拉格尔表示，1944年布雷顿森林会议所面临的主要挑战是，如何确保各国有政策空间来实现金融稳定和充分就业并且扩大贸易，同时还要避免各国以邻为壑。在治理方面，该体系在很大程度上是霸权主义的，由美国和其他西方大国所掌控。相比之下，新的布雷顿森林体系必须扩展原则、目标以及治理结构。“我们建议，除了确保充分就业之外，新的布雷顿森林体系还应实现公正的过渡，促进全球经济实现低碳转型、更具社会包容性。”加拉格尔表示，新体系需要实现多极化，避免霸权主义，并将中央银行和债券市场等新鲜血液注入这一新体系。
当前，在全球多边主义的框架之下，区域合作及治理机制也纷纷涌现。有的学者倾向于认为，区域主义与多边主义彼此冲突；也有学者认为，区域主义与多边主义可以互补。对此，加拉格尔认为，对于多边主义而言，区域合作机制既可以有所助益，也可能成为一种阻碍。在某些情况下，尤其是在区域金融安排之下，区域合作可以发挥很好的桥梁作用。有了区域合作机制，发展中国家除了国际货币基金组织之外，可以有更多的选择。区域合作机制给予发展中国家更多筹码，有助于发展中国家在相关领域与西方国家政府进行谈判。但一些区域合作机制也可能成为一种阻碍，在贸易方面尤为如此。例如在某些西方国家尤其是美国和欧盟参与的区域协议中，这些国家会利用其市场优势地位迫使发展中国家接受一些措施——例如放松金融监管、采取严格的知识产权规则等，这些会抑制发展中国家的长期增长，不利于发展中国家实现产业赶超。“发展中国家可以通过区域合作机制寻求其他更广泛的出路，但是在短期内最好不要让西方国家参与其中。”加拉格尔建议。
加拉格尔在书中称，新的布雷顿森林体系应该成为全球对话的一部分，需要包含来自发展中国家和发达国家等各方的不同声音。随着多边组织改革的进行，新兴经济体和发展中国家的话语权有所提升，但依然任重道远。为体现新兴市场和发展中国家在全球经济中的权重上升，国际货币基金组织治理改革已经迈出重要一步，但改革仍需继续。加拉格尔表示，新的多边主义必须首先质疑霸权主义下的配额制度，“必须根据世界经济新的现实进行改革，具体举措应当包括赋予中国更多发言权”。
徐秀军认为，真正的多边主义，就是坚持开放包容，不搞封闭排他；坚持以国际法则为基础，不搞唯我独尊；坚持协商合作，不搞冲突对抗；坚持与时俱进，不搞故步自封。因此，新的多边体系要维护好以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则，维护好以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，推动建设更有活力、更加包容、更可持续的开放型世界经济。
中国角色和作用将不断增强
作为多边主义的倡导者和践行者，中国在全球气候治理、贸易、经济及金融领域都发挥着重要作用。加拉格尔表示，在金融和经济方面，中国建立了服务于产业升级和民生改善的金融体系。中国呼吁监管资金流动、促使国际货币基金组织摆脱以经济紧缩为基础的计划项目，还帮助启动全球绿色债券市场。在应对气候变化方面，中国的太阳能和风能产业政策不仅帮助中国实现清洁能源转型，而且降低了这些替代能源的成本，从而有助于减少全球碳排放。
在加拉格尔看来，“一带一路”倡议对多边主义作出了重要贡献。在全世界为基础设施缺口所困扰的情形下，中国提供了大量的基础设施融资。中国对外投资促进了世界经济增长，破解了世界发展瓶颈。同时，“一带一路”倡议带动了良性竞争。例如，世界银行和很多其他多边开发银行在很大程度上一度放弃了基础设施融资，但它们现在又重新回归该领域。“‘一带一路’倡议和多边开发银行面临的主要挑战是让这种融资与我们的气候和发展目标保持一致。中国目前将‘一带一路’重点放在清洁能源上，并停止为海外煤电项目融资。这是西方应该效仿的重大示范性举措。”加拉格尔表示。
加拉格尔建议，中国应该在全球范围内发出更有力的声音，带动其他发展中国家在现行多边体系中增加发言权、增强代表性。中国还可以通过其他替代方案发挥示范作用。例如，金砖国家新开发银行的创始成员拥有平等的投票权。随着人民币国际化发展，人民币国际化将有利于中国国内外的稳定。同时，中国也将更容易受到全球资本流动的影响。加拉格尔认为，中国应该更多地为国际金融监管发声，解决跨境资本流动监管的需求将有利于中国和其他发展中国家。
哈佛大学肯尼迪政府学院教授杰弗里·弗兰克尔（Jeffrey Frankel）曾撰文称，全球治理并非零和游戏。加拉格尔对此观点表示赞同。他表示，中国和其他大国都需要认识到，互相合作以提供全球公共产品的收益是全球共享的。尽管大国之间存在各种矛盾，但各国在提供全球公共产品方面进行合作更为必要。
徐秀军提出，新的多边体系的建立必须坚持共商共建共享，倡导集思广益、各施所长、各尽所能、成果共享；坚持公平正义，体现平等、开放、透明、包容；坚持规则导向，共同制定、共同遵守国际规则；坚持“共同但有区别的责任”原则，共同参与解决全球性问题，同时承担与自身实力和权利相适应的国际责任。这就要求在全球性问题面前，不能搞你输我赢、赢者通吃，不能由个别国家和国家集团来做决策，不能把一己之利凌驾于人类利益之上，不能将自己的意志强加于人，不能搞规则例外主义，不能只享受权利而逃避应尽义务。
加拉格尔表示，在全球化的世界中，任何地方的金融、社会和气候不稳定都会对全球各地产生影响。实现共赢的关键是针对公共产品制定专项合作议程，同时制定各种双边和次区域议程，以解决非全球性的矛盾和冲突。“我们需要一个新布雷顿森林体系，来为21世纪奠定基石。”
