2023年底，国家数据局等17部门联合印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，旨在充分发挥数据要素乘数效应，赋能经济社会发展，提出“发挥数据要素报酬递增、低成本复用等特点，可优化资源配置，赋能实体经济，发展新质生产力，推动生产生活、经济发展和社会治理方式深刻变革，对推动高质量发展具有重要意义”。今年的政府工作报告提出“深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能+’行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群”“支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手”“健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用”“适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系”等一系列深入推动数字经济创新发展举措，使得新质生产力成为热词，更表明了下一阶段党和国家着力推进经济社会发展、科技创新和人才培养的重大实践方向，对新质生产力发展提出新要求。

　　自2021年工信部要求互联网企业分步骤、分阶段解决开放互通问题以来，互联互通实践已两年有余。促进平台互联互通成为进一步推进数据要素市场化配置与流通的核心内容，也是更好发挥数据要素加乘作用的关键所在。特别是多领域、多场景下的平台互联互通，能促进数据多场景应用、多主体复用，培育基于数据要素的新产品和新服务，也有助于更好地推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济的深度融合。然而，推进平台互联互通并非一蹴而就，需要稳妥应对，做好先立后破、稳中求进、以进促稳的系统工程。如何看待平台互联互通的表象与本相，特别是深入研判网络平台要素高度聚集和风险急剧扩散并存的复杂情况，全面审慎看待互联互通全过程以及动态平衡发展与安全的关系，对于加快形成和发展新质生产力具有不可忽视的重要意义。

　　平台互联互通面临多项挑战

　　目前，平台互联互通不仅缺少具体的法律规范与政策规则的指引，而且作为平台互联互通关键要素的数据相关法律制度尚未健全，尤其是关于数据权益分配、数据交易流通以及数据安全保护等具体制度仍待完善，成为阻碍平台之间实现互联互通的主要障碍。

　　（一）数据产权制度亟待完善

　　由于数据特别是单个数据具有可复制性、多归属性及非排他性特征，使得数据能同时被消费者、经营者等多元主体持有，由此在实践中难以明确相关数据权益究竟归于哪一主体，从而导致数据权属待定情形。平台互联互通的实现需要平台耗费一定的成本，且不同主体在此过程中付出的成本及可获得的利益并不相同，在数据权属多元待定的情况下，难免会出现成本与利益分配不平衡的现象。

　　数字经济竞争中的平台互联互通可能导致利益分配不平衡。实现互联互通后，第三方平台可通过API接口轻易获取流量和用户数据，使部分平台失去数据或用户数量方面的优势。虽然理论上数据具有非竞争性和复用性，但有价值的数据主要源于用户流量和投入时间。在消费者使用时长有限的情况下，第三方平台的加入可能减少该平台可获取的流量和注意力。因此，平台互联互通可能导致第三方平台获取大量流量与数据，但缺乏相应的利益分配机制补偿共享数据的平台所丧失的运营成本和机会成本。这是导致平台不愿、不敢互联互通的主要原因之一。

　　2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度、更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），首次提出要“探索数据产权结构性分置制度”“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。“数据二十条”创造性提出的数据产权结构性分置的制度，为构建数据产权制度提供了新的思路与方案。但“数据二十条”仅提供了数据产权制度的框架和雏形，如何基于新的制度框架科学合理地构建协调平台间数据权益分配的具体制度，是扫清平台互联互通制度障碍的关键一环。

　　（二）数据流通与交易机制不完善

　　在实践中，数据流通与交易存在场内和场外两种渠道。其中，场内流通交易是指通过数据交易场所对数据进行交易和交换，而场外流通交易是指在数据交易所外进行数据流通与共享，通常表现为双方进行合作协商以及业务互动和交互过程中的数据转移。

　　目前，数据流通与交易在场内和场外皆面临一定的阻碍。一方面，数据流通交易在场内层面面临定价难、溯源难、信任难、标准不一等诸多困境。另一方面，场外数据流通交易尽管优势在于方式更加灵活、自由，一般会形成长期且持续性的合作关系，是平台之间实现数据互联互通的主要表现形态，但是场外数据流通的自由性和竞争性也带来了诸多潜在风险，主要体现在少数平台为了获取数据资源，可能会通过不正当的方式非法获取数据，或是在获取数据授权后，违背约定滥用数据，从而导致平台之间缺乏信任，使平台间进行交易或交换数据的意愿降低。

　　（三）技术瓶颈亟待消除

　　在技术层面，平台之间要实现互联互通，不仅需考虑传输协议以及端口的标准化问题，还需考虑流量计费以及数据安全保障等技术性问题。

　　推动平台互联互通技术性强，所需数据格式、标准及权限管理要求不一致。TCP（Transmission Control Protocol）、API（Application Programming Interface） 、SDK （Software Development Kit）等不同层面的技术，都能应用于推动平台数据或（和）业务的互操作与联通的不同场景和需求。但是，不同平台使用的数据格式、技术规范、权限管理模式不同，导致数据价值无法得到有效实现。在实践中，囿于各地数据交易平台建设标准未统一，不同地区的数据交易机构在登记、确权、清算和支付等方面的规则存在完全不同的情况，甚至存在数据存储格式的差异。

　　缺乏按数据类型和价值计费的技术。目前主要按时间和数据比特流计费，但按内容收费存在瓶颈。

　　平台安全保障技术需创新。现有技术不成熟，存在数据泄露和攻击风险。平台互联互通风险增加，威胁消费者隐私安全甚至国家安全。因此，研发更先进的数据安全技术是大势所趋。

　　多点着力促进平台互联互通

　　（一）健全数据产权分置制度

　　在推动数据开发开放和流通使用的同时，为了消除平台存在数据权益受到侵犯的数据权益安全保护的顾虑，需进一步细化兼顾数据两者平衡的数据产权分置制度。

　　首先，在促进数据开发开放与流通使用方面，需要通过对数据“权利束”的权能分离促进数据的利用。数据权益与传统的以所有权与他物权相区分为基础构建二元物权体系不同，数据具有非排他性和非竞争性，其在分离权能时，只要同一客体上的各权利人之间权益主张的边界清晰，相互间可以并行不悖地利用该客体。通过对数据权益进行“权能分离”，能够有效促进数据的流通与共享利用，使大量数据汇聚到能够整合数据并投入智力、劳动等要素的多元主体手中，极大激发数据要素潜在价值。

　　其次，在保障数据权益规范数据有序开发开放与流通使用层面，则需要通过对数据产权“权利束”的分割和模块化，在赋权于数据要素各参与方的同时，也需要明确产权的权限范围，合理界定权利界限，即不能行使“权利块”未包含的财产权能，从而能够避免越权使用等滥用行为。而且，通过“预设”默认享有的权限范围，便于数据产权分置的当事人预见相互之间可能享有的权益或者承担的义务，从而更好地规范数据要素各参与方使用数据的行为。

　　最后，数据产权分置也需要适应当前产业数字化和数字产业化发展的规律。“推动产业链供应链优化升级”“积极推进数字产业化、产业数字化”是2024年政府工作报告明确提出的要求，也是推动数字经济发展的重要举措。产业链是从产业层面角度反映产业之间的关联特性，以及由此形成的分工网络，而供应链是从微观主体角度反映企业间因分工而产生的物流供应网络。二者皆是数据产业化发展的重要表现形态。为了进一步优化数字经济下的产业链供应链，数据产权分置也需要作出相应的优化，主要体现为数据产权“权利束”按照数据产业链、供应链的运行需求，分置于不同的生产环节中。

　　（二）加快完善场内外结合的数据合规流通机制

　　为更好推动数据要素的市场化配置，需要构建与数据产权分置制度相适应的“合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易”机制。

　　首先，在场内层面，需要为平台之间实现数据短期或长期的互联互通合作提供一个更加规范且具有一定保障的场所。为此，就需要完善数据交易所的相关规则。譬如，需要进一步加强数据交易市场的准入制度，重点审查交易参与者的场内外交易信用记录、交易数据的来源合法性以及产权登记情况。

　　其次，在场外层面，需要在平台互联互通过程中加强数据获取与数据使用等相关行为的外部监管。譬如，通过打击“数据黑市”、非法数据爬取以及过度采集个人信息等违法行为，也可在场外引入数据经纪人或数据中介商等，通过第三方专业机构的外部协调、引导和监督。同时，应通过首席数据官、数据合规官等企业内设机构主动规范场外数据流通，带动供应链上下游企业间、不同产业的产业链间开展数据协作与共享。

　　最后，在推动场内外数据流通交易协同的层面，可构建场内外统一的数据流通交易规范，明确可流通交易“权利块”的数据范围，建立适用于场内外的数据流通交易负面清单，规定不能交易或严格限制交易的数据项，规范交易过程中和交易后应当遵守的行为准则和相应的技术标准等。此外，还需建立可适用于场内外的信用监管体系以及数据产权登记机制，以推动场内外数据交易规范及标准的互联、互验、互认。

　　（三）加快研发支撑平台互联互通的相关技术

　　一是加快推动数据格式、应用交互端口协议以及数据安全保障等相关技术的规范化、标准化与统一化。相关技术标准的统一，不仅有助于互联互通工作更有效地推进，而且有助于避免平台之间通过技术壁垒形成共谋。不过，由于相关技术的应用耗费一定的成本，需要有关部门以及大型企业对中小平台企业给予适当的技术支持与帮助。

　　二是推动数据、内容价值计费技术的研发。平台间的计费模式可以参考移动运营商基于内容计费实现方案，可以考虑在平台之间的链接端口设计能够根据数据类别和价值分别计算流量的端口，根据不同数据的类型以及价值的流量分别计算价格。也可以通过设置第三方中介机构，在数据传输过程中对需要另外计费的数据价值进行判定，并要求对方支付相应费用。

　　三是加快推动“数据不可见，业务可展开”的技术研发。一方面，通过共享SDK或者开放SDK权限的方式，实现数据不动模型动，在实现业务甚至操作系统互联互通的情况下，保障数据安全。另一方面，推动隐私计算技术的应用，能够让多个数据拥有者在不暴露数据本身的前提下，实现数据的共享、互通、计算、建模，最终产生超出自身数据的价值，同时保证数据不泄露给其他参与方。应该说，通过此类技术研发，使平台在具体场景化下的业务互联互通降低对数据互联互通的依赖，在技术上可实现对数据与信息的多维分离，进而保障平台根据具体需求选择对数据开放与互联的程度，以便更有力有效地促进业务互联互通，有助于提高平台互联互通的可及性、可操作性及可竞争性，消除平台在互联互通中的数据安全顾虑。

　　当前，加快新质生产力的发展，需要充分发挥数据要素的放大、叠加、倍增作用，这也是构建以数据为关键要素的数字经济、推动高质量发展的必然要求。作为数字经济创新发展的重要载体，平台不仅持有海量的数据资源，而且是推动科技创新的生力军。平台互联互通的“有序有度有效”推进，关系着数据要素是否能够实现有效的开发开放和流通使用，更关系着数据要素能否引领技术流、资金流、人才流、物资流，突破传统资源要素约束，提高全要素生产率，为加快新质生产力发展、推进中国式现代化建设提供有力支撑。

　　（作者系南开大学竞争法研究中心主任、教授）