中国贫困治理强调国家善治能力
2020年，中国在现代化进程中消除了与人类相伴的绝对贫困，全面建成小康社会，走出了一条致力于消除贫困、走向共同富裕的中国式现代化新道路。
贫困是一种社会物质生活及其相应精神生活匮乏的状态，是一种与人类相生相伴的久远的社会历史现象。从生产力的角度看，人类长期生活于农业社会。生产受到自然条件的制约，主要依靠人工劳动，生产力水平较低，绝大多数人的生活处于贫困状态中。从农业社会向工业社会转变的现代化，为人类减少贫困提供了物质条件。但在这一转变中，作为传统农业社会因子的农民贫困问题突出出来。从某种意义上说，农民问题与贫困问题相生相伴，农民贫困成为现代化中的世界难题，并决定了现代化的不同道路。
与其他国家一样，贫困与中国人一直紧相伴随。尽管中国历史上创造了灿烂的农业文明，但贫困问题始终存在。中国是在一个大规模农业社会基础上迈入现代化门槛的，并以革命方式步入现代化进程中。一直到1949年，中国还是世界上贫困人口占大多数的国家。中华人民共和国成立后，伴随现代化进程，中国致力于减少和消除贫困，取得了巨大成就，并走出了一条消除贫困、走向共同富裕的中国式现代化新道路。
中国对贫困状况的改善，不仅是简单地减少和消除贫困，更重要的是不断消除贫困产生的自然和社会根源，是一项改变人类社会生存状况和生存条件的巨型社会工程。社会工程是旨在改变人的状况和条件的大型项目。改变人类贫困状况的社会工程包括两重含义：一是工程所要改变的对象不是个别人或者少数人，而是所有贫困者；二是工程不仅是改变贫困状况，更重要的是改变造成贫困的条件，阻断贫困的再生产，包括自然和社会条件。
中国改变贫困状况是一项历史上前所未有的巨型社会工程，面临的环境和条件极其艰难，如贫困人口多、自然条件不平衡、生产力落后且发展不平衡。但是，随着现代化进程的不断深入，中国对贫困的改变，不仅改变了贫困状态，更重要的是改变了自然和社会条件，建立了阻断贫困再生产的机制。对于后者，即使是生产力高度发达的资本主义社会也难以达到。
巨型社会工程的建设主体是国家。在现代化进程中，贫困者所依存的生产力较为落后，依靠其自身力量很难改变命运，他们需要依靠一种外在力量来改变自己的贫困命运。虽然市场机制在激发人的主动性、积极性和创造性方面发挥着重要作用，有助于推动生产力发展，改变贫困，但市场总是将资源配置在最能够产生效益的地方。市场经济的发展客观上会产生社会分化，它没有也不可能自动带来贫困的消除。要推动改变所有人的贫困，特别是改变造成贫困的自然和社会条件，只能依靠国家。
在中国，消除贫困的巨型社会工程，是国家有目的、有计划改变贫困状况的过程，也是有计划、有举措改变造成贫困状况的自然和社会条件的过程。消除贫困仅仅依靠个体、区域、民间等力量远远不够，而是必须上升为国家意志、国家战略、国家行动。更重要的是，在中国不仅要消除贫困状态，还要消除造成贫困的条件。要完成这一巨型社会工程是一项十分艰难的任务。
中国消除贫困的巨型社会工程得以取得成功，一是来自善良意愿，二是强调治理，集聚了巨大的善治能力。这种能力是蕴藏在中国政治社会制度之中的内生力量，是中国制度优势的外在表现。
一方面，中国特色社会主义制度为国家善治能力赋予了内在规定性。改革开放以来，随着对“什么是社会主义，怎样建设社会主义”认识的深化，极大地解放了生产力，国民经济得到迅速发展，贫困状况得到有效改善。更重要的是，在强调经济发展的过程中，十分重视防止两极分化，努力缩小贫富差距。消除贫困的巨型社会工程包括两个方面：一是减少和改变贫困；二是走向共同富裕。这一巨型社会工程只有在社会主义制度条件下才有可能成功。
另一方面，中国共产党领导为获得巨大的国家善治能力提供了基本的制度保障。消除贫困的巨型社会工程需要巨大的和可持续的国家善治能力。这种能力需要一种具有总体性的力量加以统领，并有明确目标的体制和运行机制加以保障。在中国共产党的统一领导下，统筹谋划，强力推进，持之以恒，将各种力量聚合在一起，形成强大的国家善治能力，从而推进消除贫困的巨型社会工程的实施。
随着全面建成小康社会，中国迈入了全面建成社会主义现代化强国的新征程，消除贫困的巨型社会工程也必将进入一个新的阶段。中国共产党领导为国家善治能力提供了基本的制度保障，消除贫困的巨型社会工程取得了阶段性的巨大成功，并将在新的阶段继续取得巨大成功。
政府职能转变认识过程与建设逻辑
党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。在中国共产党成立100周年这一重要历史节点，回顾改革开放以来政府职能转变的过程，分析下一步中国政府职能转变的基本逻辑，具有重要意义。因为，这也是一个“从哪里来”“到哪里去”层次上的重要课题。
分析研讨中国政府职能转变的相关问题，要从对政府职能转变的认识过程出发。在改革开放以前，我国没有使用“政府职能”这一概念。当时的处理逻辑是，将“国家基本职能”划分为“阶级职能”和“社会职能”，而且对国家的“社会职能”理解和解释也比较简单。1982年，在启动企业改革的时代背景下，中国学者开始关注转变政府职能方面的问题；1986年正式提出了“转变政府职能”。这是一个较大的历史进步，但这一工作作为社会发展中的一种结构性调整，至今还未完成。在1992年邓小平同志“南方谈话”发表之后，随着对社会主义市场经济体制和政府职能的认识逐步深入，中国在1995年前后对政府在总体上“应当做什么”的认识已经基本清楚。但是，对政府与市场、政府与社会关系的具体认识，对政府职能的内部结构，包括在横向和纵向上的构成等细节性问题的认识，还不是很清晰。
2002年至2003年，中央明确提出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。这“十六字职能”奠定了目前中国行政管理领域研究工作的基本平台。但是，从发展上讲，“十六字职能”作为最基本的、框架性的表述，仍然是一个过渡性的概括。首先，“职能”的概念比较宽泛，容易被拿来当作可以装下一切东西的“筐”，没有明确的具体指向。其次，“职能”的具体执行主体处于一个模糊的状态，有待明确。最后，除了新加坡等极少数国家以外，大众所接触的总是一个个具体的政府，这类宏观表述与具体政府之间存在理解上的鸿沟。
2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对于“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”的表述，是对政府职能转变理论和工作思路的新发展。这一论断的重要意义可以用“五个第一次”来形容：第一次明确对中央政府和地方政府的职责做了分别表述；第一次明确区分了政府的“职能”和“职责”；第一次没有单列地方政府经济建设方面的职责；第一次把“公共服务”提升到地方政府职责的最前列；第一次单列了“环境保护”职责。
从政府“十六字职能”到“两层次职责”，关于政府职能的认识与表述经历了四个变化：第一，从“列举”到“分类”思维方式的转变；第二，从“十六字职能”到“两层次职责”的凝练性转化；第三，政府职能转变的总特征是“深化”和“细化”；第四，“政府职能”是有其内部结构的，需要关注政府内部结构的差异性。到党的十九届五中全会，对政府职能又使用了不分层次的列举表述方式，但将“环境保护”职责补充为“生态环境保护”职责。应当说，对中国政府职能表述的这两种处理方式，是相互补充的关系，各有特点。
改革开放以来，关于转变政府职能问题进行了多轮实践探索和理论反思，相关认识不断深化，但转变政府职能的工作“始终在路上”，推进速度和“到位率”还不够理想。重要原因在于，除了这一结构调整工作本身就需要相当长的时间外，对其中的逻辑和一些规律性问题、细节性问题，还缺少足够的理论积累，这应当是重要因素。第一，政府职能是一个复杂系统，其特定结构包括功能和职责两个层面。转变政府职能不意味着政府不调整社会关系，而是意味着政府承担工作任务的改变。第二，政府职能转变应当进一步精细化，明确这一转变包括优化政府功能、转变政府主要职责、实现政府全面履责和削减政府的不必要职责四个方面。第三，转变政府职能不是修修补补或单项推进就可以做到的，而是需要处理好整体与局部的关系，单一地推进某一方面的改革并不足以形成对政府职能的转变。
深化政府改革，切实加快转变政府职能，包括推动地方政府创新、推动“放管服”改革等工作，需要具有更加系统性、框架性和引领性的理论创新指导实践，特别是需要构建符合中国实际，在法理上又讲得通的、具有中国特色的“政府职责体系”。这是对新时代中国政府发展路径的再思考。
合理确认各级政府职责是实现科学有效治理和切实转变政府职能的体制机制保证，可以从两方面来理解。第一，“职责同构”的政府间关系模式。中国政府职责纵向配置的主要特点是“职责同构”，即我们的五级政府管理的事务大体上是基本一样的，这个模式有其优势，但在某些方面不利于地方政府通过合理分工全面履行政府职责。我国政府正在走向服务型政府，这就要求公共服务和社会管理应由各个层次的政府共同提供。第二，各个层级的政府应当直接提供公共服务，但不应提供相同的服务，而是要通过合理划分职责提供各自具有优势的服务。对于高层政府而言，宏观调控和市场监管职能权重较大；对于中基层政府而言，社会管理和公共服务职能权重较大。
合理确认各级政府职责是长期任务，通过确认各级政府职责配置，构建出具有中国特色的“政府职责体系”，是转变政府职能工作真正到位的具体体现，也是政府职能发展的新方向。
职业化展现中国现代化基本面向
近代以来，中国有关国家现代化之路的理论思考与实践探索长达180余年。从“中体西用”“全盘西化”到“以俄为师”，最终走上了中国特色社会主义现代化道路。时至今日，社会各界对现代化的基本指向形成了初步共识，对于中国国家现代化的总体布局和主要议题也有了相对统一的看法。如何理解现代化？概括起来讲，现代化大体上有两个基本面向：一是制度的现代化；二是人的现代化。这里我重点从人的现代化这个角度，谈几点想法。
人的专业化和职业化是现代化的题中应有之义。人是现代化的重要推动者和受益者，是生产力和生产关系的核心要素。所谓人的现代化，一是深层次的价值理念转变；二是人在适应和推动现代经济社会发展中所需的专业素养和技术技能，也就是人的专业化，抑或职业化。较之于传统社会，近代资本主义社会化大生产建立在以分工为基础的合作之上，这对作为生产者的人的知识水平和专业技能需求来说，发生了一次飞跃和质变，或者说是对作为生产者的人所掌握的技能要求更高、更具体、更科学。现代教育和职业培训的迅猛崛起与不断发展是以往任何时代都无法比拟的。
如何实现人的职业化。从个体的角度看，作为自然人的生理发育，需要有丰富的食物、健康的水源等物质条件。同样，作为生产者的人，也需有劳动工具和从事相应生产活动的必要技能。这种技能并非天生，而是习得的。专业分工、专业学习和专业培训是职业化的必备条件，而职业资格制度也是随着资本主义市场经济逐步形成发展的。从域外经验来看，目前职业资格证书制度成为主要国家普遍采用的人力资源开发管理的一项基本制度。与发达国家实行职业资格制度多年的实践探索相比，我国1994年开始建立的职业资格制度无论在数量上还是质量上都有不小的发展空间。因此，从行政管理的角度看，如何设计一套符合中国国情、科学完备的职业资格评价、认证的体制机制，同时与国际先进水平接轨，对于推进我国人才队伍的职业化，实现中国的现代化，意义重大。对个人来说，职业资格的设计直接关系到其录用、定岗、晋级、调薪等切身利益；对国家来说，则是新时代推进经济社会高质量、高水平发展的一大基础性工作。
扎实推进“职业中国”战略，深化职业资格制度改革。实践表明，完善的职业资格制度是健全人才评价体系、促进人才队伍建设的重要手段，也是保障公共安全、维护公共利益的重要手段。“放管服”改革的持续深化和经济社会高质量发展的客观需要，对我国职业资格制度的标准化、专业化、国际化提出了更高要求。问题在于，新时期完善职业资格制度，仅依靠职业技能培训无法有效适应经济社会发展的新变化、新需求，还需要在技能人才的入口上释放活力、培育动能。因此，职业教育在教育现代化中的地位愈发凸显。
促进职业教育与职业资格制度建设一体化发展。近代以来，中国的职业教育伴随现代教育应运而生，特别是改革开放以来随着社会主义市场经济的兴起，职业教育迅猛发展，但较之普通教育（俗称“学历教育”），整个社会层面和国家战略层面对职业教育的重视程度相对不足。无论是与发达国家相比，还是相较我国建设现代化经济体系、建设教育强国的总体目标，中国职业教育还存在诸多有待加强的方面。只有全面改进和完善职业教育，才能有效适应和满足社会分工的多样性和经济社会高质量发展的现实需求。为此，2019年1月，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》（简称“职教20条”），明确职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。从现实来看，职业教育的功能在于培养合格的技能型人才，破解职业技能培养与产业结合度不高、市场适用性不强等突出问题。当前我国职业教育与职业资格制度分属两个主管部门，各自的评价标准、规则制度体系并不完全协调，很难从整体上形成推进“职业中国”建设的有效合力。
在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，需要从国家层面建立有效的协调推进框架，促进职业教育与职业资格制度建设的一体化发展。一是加大职业院校学历教育和职业技能培训的互认互通。公办职业院校，要深化教学内容和方法改革，加强技术技能培训，增强学生实践技能。学生在经过考核获得国家承认的学历证书同时，可获得国家承认的相应职业技能资格证书。民办职业院校相应专业经国家主管部门评估认证后，也可取得相应待遇。二是要充分借鉴国际经验，将职业资格评价主体向社会开放，重视发挥社会组织的评价主体作用。三是密切跟踪“三新”经济的新发展，及时发布新职业资格目录。许多新职业的产生，本身就蕴含了巨大的就业潜力。特别是随着人工智能、大数据、5G、区块链等新技术、新产业的兴起，智能化、网络化、数字化叠加，许多行业的技术集成度、复合度进一步提升，技术技能人才不仅需要更完整的知识体系，还需具备更加复合的专业能力和技术技能。因此，有关部门应与时俱进，对已颁布的职业资格目录及时进行必要的补充和修订。四是选择有比较优势的产业和地区，推进职业资格的国际化。特别是在现代工业、现代农业、现代交通运输业、新能源和信息等领域发挥领先者、领跑者的地位和优势，积极参与国际职业资格标准的修订。
会场侧记：公共管理视域下的中国式现代化新道路
在首届“学术中国”国际高峰论坛上，公共管理学界的参会学者打破以往分议题、划界线的研讨模式，站在整体性和逻辑性的高度，围绕“中国式现代化新道路”的主题，从其前提性、历史性和现实性方面展开讨论。
本版选登了三篇具有代表性的参会学者发言，分别从贫困治理、政府职能转变、职业化的角度，阐释了中国式现代化的生成逻辑、历史进路和普遍特征。
可以说，没有一条现代化道路是贫穷的，反之，现代化的本质就包含着富裕。徐勇在会上提出，消除贫困是一项巨型社会工程，在某种意义上构成了中国全面建成小康社会的重要前提之一，同时它也为中国式现代化铺平道路。消除贫困巨型社会工程之所以取得成功，背后是国家善治能力的展现，而中国特色社会主义制度为国家善治能力赋予了内在规定性，中国共产党领导为获得巨大的国家善治能力提供了基本的制度保障。
中国式现代化新道路亦存在着一个认识过程。朱光磊指出，从改革开放以来各阶段的政府职能转变和升级中可以历史性地见证中国式现代化新道路是如何发展而来的。随着中国经济社会发展的不断深入，政府职能也经历了几次转变来适应新环境、新变化。在这个过程中，转变政府职能成为中国式现代化的重要标志之一。但朱光磊也指出，我们应客观冷静地认识到，转变政府职能的工作“始终在路上”，随着全面深化改革的不断推进，政府职能转变也应处于同一频道上。
职业化是现代化的重要表征。现代化的一个普遍特征是制度现代化，但更为重要的是人的现代化，从更深层面看，人的现代化体现在职业化上。鲍静指出，人的专业化和职业化是现代化的题中应有之义，因为人是现代化最重要的推动者。实现人的职业化则需要设计一套符合中国国情、科学完备的职业资格评价、认证的体制机制。中国虽然在这方面落后于发达国家，但通过职业资格制度的改革，我们已经初步确立了职业资格依法管理、统一规划、适度规制等基本制度框架，为促进职业教育与职业资格制度建设一体化发展奠定了坚实基础。
在分论坛的讨论中，学者们认为如下两个议题也是今后学界所应关注的。
公共管理如何进行学科融合发展。在社会发展高度融合的背景下，无论是自然科学和社会科学间，还是社会科学各领域间的研究界限都逐渐模糊，尤其是应用学科很难再以单一方式进行研究。知识融合、研究方法互鉴已经成为各学科发展的新趋势，跨学科、融合式发展越来越具有重要作用。作为典型的综合性和强应用学科，公共管理研究对象和问题域天然地具有跨学科属性。公共管理学科进一步的创新发展，需要加强从有关学科的创新发展中汲取营养，尤其需要借鉴自然科学的方法论和研究范式。
科学技术在治理中的作用与限界。围绕人工智能、大数据、云计算、区块链、物联网、新能源、新材料等领域展开的新一轮科技革命迅猛发展，不仅改变了世界，也深深影响了哲学社会科学的研究方法和范式。公共管理理论界和实践界也在积极地把这些前沿科技引入自身的研究和实践中，并且起到越来越重要的作用。可以说，在大数据、区块链等技术的助力下，政府治理能力得到了大幅提升。虽然前沿科技可以助推公共管理的发展，但我们也应注意，技术只是手段，人才是目的，治理主体的现代化发展同样重要。无论怎样强调融合发展，人与对象的二元关系始终是思考问题的前提和出发点，只有明确科学技术与人的关系，科学技术才能真正为人所用。
在这次“学术中国”国际高峰论坛上，尽管关于某些议题仍存在争议，但与会学者达成了基本共识，在今后的公共管理研究中，加强理论与中国实践的联系，进一步总结提炼出体现中国特色、中国风格、中国气派的标识性概念，推动学术中国高质量发展。
（薛刚/整理）
