政策传导是指政策保障体系内部各要素、各环节之间相互联系、相互作用形成的政策运行机能，具体包含政策传递、导向、变现等基本环节。政策传导是政策执行的基本步骤和政策目标实现的核心环节。当前，农村电商政策传导释放的引力效应正在重塑农村产业的要素组合方式，而脱贫地区农村电商化程度低，电商创业成功率也相对较低。脱贫地区农村电商创业需要直面难以较快持续发展的困境，亟待构建良性的政策传导机制。
促进政策传导可释放农村电商发展活力
农村电商创业是与广大农民平等参与数字经济分不开的。以贫困地区作为政策突破口的电商扶贫和再推进政策，释放出农村电商发展活力和内生动力。
一方面，“脱贫摘帽”的政策传递为贫困地区农村电商创业提供了政策场景。基于“精准扶贫、电商同行”理念，2014—2016年全国对欠发达地区全面规划部署，启动电商扶贫试点。鉴于农村电商发展总体落后情况，这一阶段明确了电商扶贫需要补齐的短板。之后，电商扶贫聚焦欠发达地区农村，优先在革命老区和贫困地区建设电子商务进农村综合示范区。2017—2018年为示范推进阶段，相继颁布了一系列促进贫困地区综合示范的倾斜性政策，并聚焦示范县推广电商创业典型模式，不断扩大电商创业在欠发达地区的示范效应。网点建设和品牌培育成为电子商务进农村综合示范政策增收效应发挥的主渠道。2019—2020年电商扶贫进入了社会化参与和多元目标并重的推进阶段，通过精准施策助力脱贫攻坚。实施“快递进村”工程推动了城乡生产与消费有效对接，也为贫困人口、贫困家庭电商就业创业增收提供了好的技术、好的平台。获得数字赋能的农户能够更加有效地参与市场活动，进而实现农户增收。以贫困地区为核心的政策传导机制，促进了脱贫摘帽，传递了中国减贫的声音，为农村电商创业提供了可能的政策场景。
另一方面，乡村振兴“注智赋能”的政策导向为脱贫地区农村电商持续创业提供了制度保障。接续为乡村振兴赋能发展，实现脱贫攻坚成果巩固拓展，需要完善农村电商发展服务政策体系。2020年12月，中共中央、国务院指出“摘帽但不摘政策”，体现“不断线”扶贫政策方针，脱贫地区逐渐从“补电商短板”向“强电商短板”转变。2022年和2023年，中央一号文件明确指出要实施“数商兴农”和“互联网+”农产品出村进城工程，推进了农村电商布局向发展型、稳定型、安全型深化。从支持电子商务精准脱贫到助力乡村振兴的政策传递，为后脱贫时代的农村电商持续创业提供了制度保障。
当前脱贫地区农村电商可持续创业政策传导存在短板
在中国式现代化进程中，脱贫地区农村电商发展环境、主体特征、发展模式还具有一定的短板。在相关政策传导过程中，从农村的主场、主体、主导三个角度，仍旧存在诸多梗阻，约束了电商创业接续发展的空间。
第一，从主场看，脱贫地区农村电商政策传递存在乡土契合性问题。嵌入于乡村社会结构，以城带乡、区域互帮电商政策的主场在脱贫地区。依据农村电商的地域分布状况，国家制定了以城带乡、区域互帮的脱贫地区电商政策，一定程度上改变了城市为主、乡村为辅，发达地区为主、欠发达地区为辅的模式。然而，以淘宝镇为主要载体的农村电商依然呈现东南沿海渐次向西北地区递减、城市渐次向农村递减的梯度分布格局。东部地区农村电商的规模经济与集体效应、中西部地区农村电商人才“弃村进城”现象反映出电商政策主场仍然不在脱贫地区农村。
第二，从主体看，电商助农导向很难赋予农民主体地位。要实现永久脱贫，接续实现共同富裕，就必须发挥农民的主体性作用，让脱贫农民主动参与电商就业创业。在现实中，脱贫地区留守劳动力老龄化、低学历化现象，意味着他们难以实现通过输血变造血的能力转换。主体能力失灵，电商经济被动性卷入即“乡村不动”现象，使得他们还是难以分享到电商带来的增值收益。主体性赋权策略下，主体在农民，农民作为电商创业主体，电商创业的利润理应传导给本地农民，但本地农民其实可获得性较低，脱贫地区农民依然处于弱势群体。脱贫地区只有从依赖政策外在推动到发挥农村电商创业主体自身内驱力、增强发展韧性，才能守住不发生规模性返贫的底线。
第三，从主导看，缺少电商农产品持续变现机制。在农村电商利好政策不断推出的情况下，农产品销售占电商产品销售的比例低，农产品网销难，“养在深山人不识”“酒香也怕巷子深”问题依然未能有效解决，农产品创业群体成功创业任重道远。毋庸置疑，农产品网销难根源于农村电商政策传导的实效性。有些政策落地难，政策兑现不充分，使得电商农产品创业风险大、见效慢。农产品质量追溯体系不健全，农产品同质化、产能过剩问题突出，形成走出去的产品少、走进来的产品多的局面，致使电商创业存在较大的不稳定性。如农户自发型电商创业面临销售产品和经营方式同质化、个体化运行成本过高等问题，政府主导型电商创业又过于依赖政府的补助运行，市场主导型电商创业存在以自我利益驱动为主的问题。只有直面农村电商持续创业的机制问题和实践困境，才能促进创业成效。
多举措改善政策传导机制
政策传导机制对农村社会结构具有一定从属性，在分析政策传导短板的基础上，需要着力疏通政策传递、政策导向、政策变现机制，让电商创业政策服务更具温度、更有力度。
第一，疏通政策传递堵点。一方面，注重把握政策机遇，形成农村电商创业圈。以创新导向机制为重点，激活农户合作意识形成和创业文化价值认同，夯实可持续创业的社会基础，促进脱贫地区农村融入电商价值链。另一方面，积极营建参与合作机制，引导农户电商就业创业。以电商赋能乡村产业数字化转型为契机，深入实施脱贫地区农村电商创业带头人“头雁”培育行动，孵化培育电商创业新业态。通过开展定制化、体验式、孵化型培育，推动种养大户、家庭农场主、农民合作社和农业企业利用电商创业，形成以一带多的雁阵效应，改变脱贫地区农户“有参与无合作”的现象。
第二，把握政策导向机遇。一方面，用好国家倾斜政策变现，超前规划电商硬件、软件布局。充分利用脱贫地区农村在制度、资源、市场、技术的倾斜政策，从配套政策、公共服务、网货供应、物流配送等方面提升产业要素配置效率，找寻各种电商创业政策传导缓解农村电商转型断裂问题的侧重点和着力点。另一方面，用活国家利好政策，引领产业持续发展。政府应在脱贫地区农村电商项目上有效引导，优先培育壮大脱贫地区富民产业增长中心，通过财政、信贷、对口支援等优惠政策和传导机制建立，引导电商发展的资金、技术、人才等生产要素向脱贫地区集聚。针对电商创业项目同质化和饱和化、农产品产能过剩问题，政府应优化县乡村三级创业点区域布局，引导农村电商创业方向与县域产业规划深度融合。通过搭建平台、资源共享、联盟带动等方式，形成以脱贫地区农村为本位的本土创业产业链。
第三，健全政策变现机制。在政策变现加速上下真功夫，一方面，持续加大农产品质量安全监管力度，健全农产品质量安全追溯管理制度、动态监测制度。探索推动商会、合作社、行业协会、战略联盟等组织的有效联动，建立多层次、全方位的监管机制，推动助企纾困政策兑现。探索从源头做好完善小规模农产品深加工的生产审批和管理手续，为农产品创业群体建立安全、诚信的档案，让消费者不再担心农产品质量。另一方面，不断完善风险预防机制。为提高产业标准化和规范化水平，推动数商兴农的政策变现，必须降低农户电商的创业风险。既要尽可能避免自然风险，也要防范化解过度监管风险，才能让数字红利变现。
（本文系国家社科基金一般项目“欠发达地区农户电商可持续创业行为的社会机制研究”（22BSH063）阶段性成果）
（作者系福建农林大学公共管理与法学院副教授）
