实施自然资源用途管制，是推进生态文明建设的重要抓手之一。我国是一个陆海兼备型国家，陆海相接，坐陆临海。近年来，在我国大力推进生态文明体制机制改革的过程中，自然资源用途管制制度的顶层设计逐步清晰，对自然资源用途管制的陆海统筹也日益受到重视。国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》明确提出，要构建良性互动的陆海统筹开发格局，并不断健全由空间规划、用途管制、差异化绩效考核构成的空间治理体系，到2030年基本实现国土空间治理能力现代化。习近平总书记在十九大报告中提出了“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的目标，陆海统筹正式成为海洋强国建设的一大战略指导思想。因此，开展自然资源用途管制，应当始终坚持陆海统筹这一基本理念，着力完善相关的法律制度。
就目前而言，我国在陆海统筹理念指导下开展自然资源用途管制，具有重大的现实意义。一是有利于落实自然资源用途整体性管制的要求。2018年自然资源部成立之后，自然资源管理职能被重新整合，由此开始了自然资源用途整体性管制。因此，将陆海统筹作为开展自然资源用途管制的基本准则，有利于各地自然资源主管部门更好落实整体性管制的要求。二是有利于不同政府职能部门在自然资源用途管制过程中的通力协作。目前，中央与地方在自然资源用途管制中的事权和监管职责不够明确，相邻区域的地方政府分工协作机制不够完善，自然资源用途管制全覆盖、零死角且各部门通力合作、不争权、不推诿的制度保障也有待加强。三是有利于建立健全自然资源用途管制相关法律法规。与自然资源用途管制的相关规定散见在自然资源单行法、行政法规、部委规章或者规范性文件之中，这些规定要么局限于陆地或海洋中的一方，要么局限于某类自然资源，对于自然资源用途的整体性管制和陆海统筹关注不够。
立法需要实践经验作为支撑。近年来，江西、河南、湖南、福建、海南等省份先后开展了自然生态空间用途管制试点。其中，福建省福清市于2018年启动陆海统筹自然生态空间用途管制试点工作。为确保相关试点工作顺利开展，有必要从国家层面加强推进，授权地方政府在试点地区内自行制定自然资源用途管制法律规范，从而为实现更大范围的全国推广提供经验和蓝本。在立法内容上，要重点回应“谁来管”“管什么”“如何管”“管到哪”等问题，把自然资源用途管制纳入法治化轨道。
一是关于“谁来管”的问题。十三届全国人民代表大会第一次会议批准《国务院机构改革方案》，自然资源部正式成立，国家海洋局并入其中。那么，地方各级自然资源主管部门就是法定的各类自然资源用途管制职能行使主体。这意味着应当由自然资源主管部门对陆地、陆海衔接地带以及海上的自然资源履行用途管制的职责。为了与这一职权划分相衔接，有必要从地方层面对自然资源用途管制的主管机关加以明确，即明确规定由自然资源主管部门按照陆海统筹的原则对自然资源进行用途管制。
二是关于“管什么”的问题。自然资源不论位于陆地、海洋还是大气当中，只要是对国民经济和社会发展具有重要影响的，都应当纳入自然资源用途管制范围。比如，石油、煤炭、天然气、可燃冰、稀有金属、稀土、放射性矿物质等。开发的强度、利用的时限等，都是自然资源用途管制的目标任务。因此，自然资源用途管制应当协调陆海自然资源的开发强度，统筹考虑开发利用自然资源对陆海生态环境可能造成的影响。
三是关于“如何管”的问题。首先是依法管理。我国已颁布实施的《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等，赋予了政府部门通过行政许可、行政强制、行政处罚进行用途管制的权限。行政规划领域目前仅有《城乡规划法》，对于其他由行政机关主导的规划并未有对应的法律法规，行政指导领域亦缺乏必要的法规指引。因此，有必要在国家立法暂时缺位的状况下，由地方先行规范自然资源主管部门在自然资源用途管制过程中的行政规划与行政指导行为。其次是陆海统筹管理。对于自然资源开发利用行为，凡是可能对海洋、陆地生态环境之一有影响或都有影响的，抑或可能对其他自然资源有影响的，都应当纳入日常监管的范围，进行跟踪监控。一旦发生实际影响，应当及时进行评估，视情形依法采取措施。
四是关于“管到哪”的问题。政府关于自然资源用途管制的职能范围包括海洋、陆地在内的一切国土空间，与之相关的自然资源开发利用都应当由政府进行评估，并决定进行用途管制的范围。此外，自然资源主管部门在行使其职能时，不能一味依赖行政手段，可适当发挥市场机制的作用，将管制与利用更好地结合起来，促进陆海自然资源的更好更优配置。
开展自然资源用途管制，旨在促进自然资源的可持续开发利用，而不能“一禁了之”。目前，我国开展自然资源用途管制的手段较为单一，基本采用划分生态红线、划分国土空间的办法，很容易出现以“控”代“管”的被动局面，对于“管”自然资源和“用”自然资源如何有效衔接缺乏系统性的思考。笔者认为，其根本原因在于未能突出以陆海统筹为指引的自然资源用途管制制度建设。当前应着重从以下五个方面入手。
第一，以陆海统筹为指引，建立健全陆海一体的自然资源空间规划制度。改变目前各类规划各自为战的局面，对所有空间规划通盘考虑，在法制层面完善国土空间规划制度，将自然资源开发利用规划并入国土空间规划之中，探索建立自然资源空间规划。编制自然资源空间规划时，要充分考虑自然资源开发利用对陆海空间的影响，将海洋功能区划与土地功能区划进行合并，使陆地规划和海洋规划顺利衔接，提升自然资源开发利用的效率和质量，加强自然资源保护的力度和深度。
第二，以陆海统筹为指引，建立健全陆海自然资源开发利用统筹兼顾制度。既要结合陆地和海洋的各自特点，对自然资源采取有区别的保护措施；又要注重陆海统筹，注重开发利用陆海自然资源的相互作用和影响，统筹权衡陆地自然资源开发对海洋生态环境、海洋自然资源开发利用对陆地生态环境可能带来的影响。从陆海统筹的高度，充分核算开发利用自然资源的环境成本，对于尚无法明确或无法准确预估生态破坏成本的开发利用行为，要从立法上予以明确禁止，杜绝不计环境成本的自然资源开发利用行为。
第三，以陆海统筹为指引，建立健全与开发利用自然资源相关的环境标准制度。环境标准制度是规范自然资源开发利用行为的一项重要法律制度。科学合理的环境标准，对于建立健全自然资源用途管制制度具有重要意义。环境标准的制定不能仅考虑单一国土空间，还应统筹可能受到影响的所有国土空间。这一理念在制定适用于海陆过渡地带的环境标准时格外重要。其中，海岸带地区的环境标准制定必须根据陆海统筹原则，以通盘考虑对陆地和海洋生态环境影响为前提，如生物多样性标准、地质标准、污染物排放标准等。通过建立健全严格且完善的环境标准制度，促进自然资源用途管制制度与环境保护制度有效衔接起来。
第四，以陆海统筹为指引，建立健全开发利用自然资源的环境影响评价制度。科学全面的环境影响评价，不仅要考虑对所处国土空间的影响，还要考虑对其他国土空间的影响。比如，在对河流下游的河砂开采项目进行环境影响评价时，不仅要考虑其对该条河流及两岸生态环境的影响，还要考虑其对整体海岸带及流域可能造成的影响。以陆海统筹为指引的环境影响评价，必须全面评估自然资源开发利用的生态影响，采取有针对性的预防和管制措施。还应将陆海统筹作为环境影响评价实施的基本原则，写入与环境影响评价有关的法律法规，并增加落实陆海统筹的实施办法，设置违背这一原则的法律责任。
第五，以陆海统筹为指引，建立健全自然资源用途管制的效果评价机制。为检验自然资源用途管制是否达到预期目标，应当建立一个科学的效果评价机制。紧密结合陆海统筹要求，通过分析影响自然资源用途管制绩效的主要方面，综合考虑自然资源的分类、自然资源用途管制的技术要求与手段、政府在用途管制中的作用等因素，构建科学的评价指标体系和评价方法，以客观评估自然资源用途管制的效果和效率。
（本文系福建省软科学项目“陆海统筹下的自然资源用途管制及其制度完善”（2019R0050）阶段性成果）
（作者单位：福建师范大学法学院；福建师范大学马克思主义学院）
