苏南是江苏省南部地区的简称，地处中国东南沿海的长三角地区。2013年5月，国家发展改革委印发了《苏南现代化建设示范区规划》（以下简称《规划》），这是中国正式颁布实施的第一部以现代化建设为主题的区域规划，标志着苏南地区将率先实现区域现代化。《规划》计划于2020年在苏南建成全国现代化建设示范区，2030年全面实现区域现代化，逐步使苏南的社会经济、科学、产业等方面达到主要发达国家水平。苏南区域规划主要包括推进经济现代化、城乡现代化和生态现代化，将苏南地区建成城乡区域一体化协同发展的先行区，促进区域内自主创新和开放合作等举措。《规划》的出台，一方面对苏南各城市的经济发展和城市规划进行总体部署，解决各城镇之间的发展不平衡或分工协作问题；另一方面也对苏南各城、镇、乡的社会经济发展和建设布局进行全面规划，包括苏南的片区规划和国土开发整治等建设布局。

　　中国新时代社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。所谓空间正义是指人们追寻公平正义的一种社会认知，要想在苏南区域发展中让区域规划的增益惠及所有人，必须走符合空间正义原则的城乡规划路径。苏南区域发展要走向空间正义的城乡规划路径，就要以空间正义的价值观作为衡量标准，使社会资源和空间资源能得到公平公正的分配，并保障各类群体都能有公平参与生产和分配的机会。

　　确立符合空间正义价值观的规划条例。在苏南区域发展过程中，要明确规划条例的公平和公正，并以空间正义价值观为衡量标准。我国每年会出台不同类型和区域尺度的规划条例，每个条例各自具有一定的独立性，在实际操作中也泾渭分明，使得区域规划在不同程度上呈现一种无序状态，并弱化了区域规划的实际效能。这种特点尤其表现在不同空间尺度区域和不同类型规划的冲突上，产生了规划层次不清晰，规划理论、内容和编制方法不合理和规划实施与管理落后等问题。

　　从本质上看，苏南区域规划是对区域内的社会资源和政府权力进行整合再分配，其核心是将各主体和城市公民之间的利益进行平衡、协调和修复。因此，确立符合空间正义价值观的《规划》，有利于保障苏南的城、镇、乡、村各区域的规划能够通过公平正义的讨论和协商达成，并推动区域共同进步和民主发展。不仅如此，这还有利于以《规划》为依据并以经济现代化为中心，创新苏南区域规划的引导方向，维护和增进公共利益，保障苏南区域规划的决策具有科学性和正义性。

　　明确区域统筹发展的规划理念。苏南各城市的经济发展水平较高并沿沪宁通道形成了数个重要的城镇群。从苏南各城市的经济、文化、政治、社会等方面综合分析可以看出，江苏省内以南京为首的都市圈和苏州、无锡、常州三个城市形成的二级城市群正在向同城化方向发展。因此，在苏南区域发展的城乡统筹规划中，要特别重视同城化的城市群建设。这一方面能使苏南区域资源得到更加有效的分配，另一方面也促进苏南各城镇空间合理分配。

　　不仅如此，同城化对苏南城市发展还具有多种有利的影响。首先，多类型多级别的城际轨道交通使原住城市居民的生活和工作方式发生明显的转变，同城效应也得到了显著体现。其次，同城化使一定空间范围内的资源能够打破边界，根据城市职能分工趋向产生更有效的功能集聚。例如，无锡的自主民族工业较强，苏州的对外贸易和研发能力较强，南京的综合实力、化工企业水平较强等，强强联手的同城化建设大大提高区域规划的效能。最后，同城化规划理念使人群密集往来。依托产业和交通吸引而来的人群催生了更强的城市活力，避免区域内产生超大城市的虹吸现象。

　　除此之外，还要注重和强调苏南区域内沿江经济城市带的建设。长江沿岸的苏南各城市在经济、文化、生态等方面都占有重要地位，沿江城市中经济实力较强的市县都颇具发展潜力。随着沿江高铁和高速公路的建设，这些城镇也将成为苏南区域规划的首要地区，并进一步辐射到周边城市。这就要求我们在空间正义价值观的基础上，确保区域规划的科学性和稳定性。

　　完善区域规划的管理制度。公平正义的管理制度能保证区域规划过程的公平合理性。我国传统的规划管理制度是一种“自上而下”的编制方式，在一定程度上不利于兼顾多元主体之间的利益。因此，只有在科学的规划决策后加以完善的区域规划制度，才有可能最大程度上兼顾不同主体之间的利益。首先，要收集相关职能管理部门管理下的交通、水利、电力、生态环境等行业的公共信息，根据这些信息补充、完善、整合及提升综合性规划制度。其次，要完善和整合不同层级政府和职能部门的规划条例。一方面要尽可能地满足不同利益主体的需求以减少规划实施的阻力，另一方面要通过修编及时发现区域规划间的矛盾和问题，从而对管理制度进行及时调整并促进区域规划的科学性和准确性。最后，由于我国的区域发展在不同时期会面临不同的矛盾和问题，区域规划的编制条例也需要根据区域发展的情况进行不断的修正和完善。因此，要根据区域发展出现的新形势和新问题，对区域规划进行评估、修编和重审。除了注重制度弹性以外，还要重视规划管理的事权调整，促进政府职能转变，通过政府和市民对区域发展的协同管理这一多元治理方式，让区域规划走向具有空间正义的有效发展模式。

　　优化区域规划的公众参与机制。区域规划要得到社会公众的支持和配合才能科学有效地实施。因此，有必要优化区域规划的公众参与机制，使社会大众和各类社会群体组织都能有效地参与到区域规划的决策中，并运用程序正义保证其参与的程度和水平。构建规范、正义的程序是实现符合空间正义价值观的区域规划的重要手段，因为它是“一种看得见的正义”，使得全社会所有利益相关者在程序上都能公平参加决策过程，也有利于增强公众参与的积极性，完善公众参与的实质性内容和法治保障。不仅如此，还应推动社会各项资源向社区集聚，构建社区综合服务管理平台，从而以社区组织为核心，居委会和综合服务管理机构为平台，组织所有社会成员积极参与公共管理。这一方面能提供多样化、多层次的社区服务，另一方面也提高了社区居民的公众参与度。通过制定符合城市规划正义的规则，有利于在听取社会各阶层利益需求的基础上，制定最大程度满足全社会需求的区域规划法则和实施办法，提高规划决策的透明度和认可度。

　　探索苏南区域规划的创新举措。区域发展中除了确保规划具备空间正义价值观，还应该探索规划的创新举措。由于我国城市化的快速发展，环境受到一定程度的破坏，生态系统也逐渐退化。在国家大力提倡生态城市建设的背景下，苏南区域规划强调在沿长江、环太湖等区域进行生态空间统筹保护。在综合考虑保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，对沿江沿湖区域进行生态保护及合理补偿，保障了城市生态环境正义。同时，还应该以正义的价值观对区域规划过程进行监督和管理，及时发现和纠正非正义问题，并关注区域内资源的均等化及合理化配置。根据罗尔斯《正义论》中“有利于最少受惠者”原则，为了保障弱势群体的基本利益，对于资源配置欠佳的弱势群体，有义务对其进行分配补偿。例如，对公共空间和绿地空间配置数量少的区域进行土地的综合性改造，也可以对城市废弃空间如高架底部和建筑缝隙空间等进行空间重构和再利用，通过二次分配空间资源的补偿机制提升所有居民的收益能力。

　　（本文系国家社科基金重点项目“城镇化发展过程中的开发区治理转型”（12A2206）阶段性成果）

　　（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院、金螳螂建筑学院）