实施区域协调发展对于加快构建新发展格局、推动高质量发展具有举足轻重的作用，也是我国开启全面建设社会主义现代化国家的关键举措。传统区域协调发展旨在引导经济资源投入到特定地区，以西部大开发、老工业基地振兴、中部崛起等为代表的偏向性区域协调发展政策，对于弥合我国区域发展差距发挥了重要的作用。

　　党的十八大以来，伴随着区域发展动能由要素、投资驱动转向创新驱动，空间体系在资源动态配置中不断重构。在此背景下，实现区域发展的协调性，已不能简单依靠对特定地区的政策扶持，而应谋求区域资源的合理共享与动态平衡，进而在发展中促进区域关系转向“相互依存、优势互补、共同增长”。根据这一内涵，当前区域协调发展的政策思路应及时调整过去那种静态的、普惠性的导向，转而致力于加强区域优势互补与协调联动。

　　摆脱地理和区位的路径依赖

　　当前，中国大部分区域的发展仍是基于“地方空间”（Space of Places）的路径，对区域自身的区位与地理空间依赖度较高。长期来看，地理区位和要素禀赋的有限性使得欠发达地区难以借助其他地区优质要素实现跨越式转型与发展。随着交通、信息与专业化分工网络的发展，新技术、新产业对空间依赖的程度逐渐减弱，各类要素跨区域加速流动，区域发展模式势必会摆脱空间的束缚，转向以网络为基础的“流空间”（Space of Flows）。在“流空间”模式下，区域发展既能打破地理空间“中心—外围”的范围受限，也能打破行政空间的范围受限，驱使区域空间结构由“点轴式”向“网络化”的区域互动模式转换。从这个角度看，摆脱空间的束缚是强化区域间功能互补和协同关联的基础，也是实现区域协调发展的前提。

　　优先推动区域摆脱对地理和区位的依赖，有效形成跨越地理或行政边界的发展路径，着力点有两个方向。一是借助数字技术提升区域互联互通水平。数字技术的发展，有助于打破空间限制、提高区域联通、引导要素流动，大大降低了区域协作的摩擦成本以及其他交易成本，特别是为落后地区发展创造了契机。二是探索跨越省级行政区的区域融合发展模式。重点支持突破现有以省级行政区为主体的发展战略，创新跨省域协同发展机制，如创建“飞地经济”合作机制、建立跨省特别合作区等，从而构建全方位、多层次、更具开放性的省际区域发展体系。

　　构建技术优势互补关联网络

　　互补性区域关联网络是基于区域功能互补和协同效应的复杂系统，其以知识和信息为基础，内生于区域的技术能力和区域间的比较优势分工。互补性区域关联网络通过地区间的创新网络引导跨地区要素流动，既能保障本区域产业充分发展，同时也能优化全国层面的资源配置。当前，高质量创新要素禀赋存在显著的空间差异，各区域生产凝聚不同技术能力的产品并形成比较优势，这些比较优势的充分发挥需要适配的要素禀赋。而技术互补的关联网络能够架构起要素的“流空间”，实现要素在区域间的充分流动、匹配与动态均衡，进而保障各区域优势产业的充分发展。此外，强化技术互补的区域关联也有利于提升全国层面的资源配置效率。由于传统阶段形成的区域间分工深化不足、技术互补范围较小等原因，部分区域缺乏广泛参与跨地区协同分工的能力，这些区域被视为区域创新网络中的“断点”。构建技术互补的跨地区关联网络，重点即在于全面整合这些“断点”区域，扩大技术互补的区域范围，促进资源要素在更广阔的空间范围内流动与再配置。

　　在创新驱动发展路径下，构建以技术优势互补为核心的区域关联网络，具体可从以下两个方面着力。一是充分挖掘根植性比较优势。凝聚区域特色力量，精准扶持优势产业，适度引导区域围绕相关优势产业拓展新技术领域以构建新比较优势，有效促进形成区域内生增长动力。二是优化区域优势互补机制。鼓励多层次、宽领域、全方位的区域开放型创新，完善区域内外的创新合作机制，构建具备超模性、互补性的创新生态系统，特别是要不断提升城市群的创新动能，以城市群为空间载体强化区域创新互动与分工，进而形成“点—线—面—网”多位一体、协调联动的区域创新发展布局。

　　促进落后地区共享发展机会

　　区域协调发展不仅表现为“先进地区带动落后地区”，也表现为“落后地区追赶先进地区”。在区域不平衡、不充分发展交织的条件下，区域协调发展政策既要满足“协调”，更需要关注“发展”，特别是应给予落后地区更多发展机会。过往的区域协调发展政策更多关注发达地区间的互动以及先进地区对落后地区的单向“辐射”，而一些落后地区主动发展的差异化机会与诉求很容易被忽略。这种发达地区主导的政策体系将落后地区局限在分工体系的中低端，容易造成落后地区的“能力刚性”与发展的“路径依赖”，进而导致区域发展的循环累积效应。长期来看，一旦形成这种相对固化的区域发展模式，会进一步拉大落后地区与发达地区的差距，在全国层面上也易导致区域发展的长期失衡。事实上，落后地区有其特有的比较优势，发展的潜力尚未被完全挖掘出来。当区域发展转向以“技术优势互补为核心”时，在区域协同发展中，落后地区可以凭借专业化比较优势参与同发达地区关联的分工体系，并且能够不断从互动中获取知识溢出，促进本地技术种类的衍生和创新能力的提升。

　　破解区域发展失衡问题的关键之一应是大力促进落后地区参与区域分工并享有持续发展的机会，这也是区域协调发展的重要抓手，具体可从以下三个方面形成政策着力点。一是优惠政策要进一步向落后地区倾斜。打破区域间的地方保护和行政分割，消除各类歧视性、隐蔽性的区域壁垒，有针对性地为落后地区制定区域发展政策。二是要持续强化落后地区公共服务和基础设施等支撑建设，保障落后地区共享新基建收益，特别是要加快数字化信息网络平台建设。三是建立激励协同的成本分担和利益共享机制，灵活运用转移支付、税收减免等政策工具，有效带动革命老区、边疆地区等地的发展。

　　发挥区域政策的协同效应

　　区域协调发展受到体制性约束，呈现出区域协调机制脆弱与区域政策不统一等特征。在锦标赛式的晋升模式下，地方政府间存在明显的利益藩篱，在此基础上形成了地方保护、市场分割等经济干预动机，阻碍了商品和生产要素的正常流动，一定程度上破坏了地区间分工合作与公平竞争的基础。此外，各地区所处发展阶段不同，在推进区域协调发展过程中涉及的利益点与关注的问题也不尽相同，加剧了区域政策制定与实施的不协同、不对称。区域协调发展应发挥“有为政府”的积极作用，在顶层设计、统一规划、组织领导等方面不“缺位”，在资源配置、市场竞争等方面不“越位”。

　　短期来看，积极消除政策不对称，发挥区域政策的协同效应。在区域内部，在考虑各地区实际情况前提下，对标区域一体化标准，制定符合各地区利益关切的规范，确保不同区域在协同治理过程中能够适用一套标准、一套规则乃至一套体系。这不仅依赖统一的规划和组织领导，更需要充分调动各区域内的企业和社会组织等多元主体的积极性。

　　长期来看，应强化区域协调机制，加快探索建立跨行政区划的治理体系。进一步优化和改革地方政府的职能，使地方政府以经济发展职能为主转化为以提供区域性制度与公共服务职能为主。在高质量发展的背景下，应淡化地方政府的经济增速目标，改革以行政边界为单元的政绩考核体系、绩效评价体系。在此基础上，还必须进行包括财权事权划分、机构设置和优化等在内的一系列的系统性配套改革。

　　（本文系国家自然科学基金面上项目“共生网络视角下生产性服务业知识转移与产业创新生态系统的演化机理与路径选择”（72073060）阶段性成果）

　　（作者单位：南京财经大学国际经贸学院）