随着数字经济在我国的快速发展，数据已成为实现经济高质量发展的关键要素，最大化释放数据要素价值是制定数字经济政策的重点。国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》明确指出，数据要素是数字经济深化发展的核心引擎，协同推进技术、模式、业态和制度创新，切实用好数据要素，将为经济社会数字化发展带来强劲动力。

　　数据驱动创新成为关键环节

　　数据要素具有明显不同于传统资本、劳动等实物要素的经济属性。一是数据具有非竞争性。非竞争性意味着同一数据能够被不同主体同时使用，且在不减少已有使用者价值的同时带来新的递增价值。数据只有实现开放共享、重复再用，才会创造更大的价值。二是数据具有互补性和正外部性。不同维度的数据聚合会产生显著的范围经济，同时数据要素的挖掘利用具有正外部性，数据商业生态成为基本的组织形式。三是数据价值具有时效性并会快速贬值。数据会随着时间的推移而迅速贬值，因此具有显著的动态性，其关键是快速采集和开发利用，并不断创新以大数据为核心的人工智能技术。四是数据开发利用具有显著的规模经济和网络效应。数据要素的开发利用需要确保供需两侧的协同，充分发挥规模经济和网络效应。

　　从数据价值实现过程来看，数据可分为三个重要形态：原始数据—衍生数据—数据驱动的商业。其中，原始数据以非结构化的方式存在，仅具有潜在的经济价值。衍生数据是指对原始数据进行采集、清洗、整合、处理后形成的结构化数据或数字化数据，主要体现为数据库、数据信息知识等数据产品。衍生数据主要体现了数据加工处理中大量的资本、劳动等互补性要素投入后产生的递增价值。但受规模收益递减规律的影响，其价值释放有限。数据驱动的商业主要反映的是数据创新性应用的创造性价值。数据驱动的创新具有显著的规模收益递增性和外溢性，从而摆脱收益递减规律的束缚，实现数据价值的最大化释放。综上，数据价值取决于对数据的开发应用，而实现数据价值最大化释放的关键是数据驱动的创新。

　　目前，中国数据开放共享程度相对较低，数据驱动创新的潜力尚未得到充分发挥，需要着重破解和消除各种影响数据开放共享的技术、体制和政策障碍，构建数据开放共享生态，针对不同类型数据的经济属性精准设计。第一，强化个人数据的隐私权，突出个人数据采集利用的“知情同意”原则，完善个人对企业采集和使用个人数据的授权接入政策。第二，商业衍生数据本身属于私人物品，应强化财产权保护，完善价值补偿和保护机制，并鼓励基于私人协议的企业间数据接入共享。第三，谨慎实施数据互联互通政策。数据互联互通政策需要合理平衡数据共享再用和企业创新激励问题。在大多数情况下，数据是一种普遍存在的资源，任何企业都可以以合法的方式采集获取。由于数据并不构成法律意义上的“必要设施”，对于包含企业创造性智力活动并构成企业战略性资产的数据，实现其互联互通有可能会阻碍数据驱动的创新。

　　保障数据价值最大化释放

　　一是以创新数据权属制度为前提。数据确权的核心是确定由谁控制数据、有权使用数据、有权交易数据、有权分配数据收益。数据的非竞争性决定了传统的以单个个体排他性占有、使用、处置和收益为特征的产权制度不再适用，反而会阻碍数据要素的共享再用和数据驱动的创新，产生数据资源利用不足的“反公共地悲剧”问题。数据产权制度设计应以数据价值最大化释放为根本目标。从数据价值链来看，数据价值是在对数据不断的开发利用中实现的，由此数据价值实现涉及多种数据价值形态、多种应用场景和多元主体利益关系。因此，数据确权需要针对不同类型数据分类设计，并创新数据产权理论和产权制度模式，建立“情景依存的有限产权结构”。对个人数据来说，重点强调隐私权保护而非产权保护，法律保护的是附着在数据上的个人隐私权。对商业数据来说，法律保护的并非单个消费者的原始数据，而是企业拥有的包含资本投入或创造性智力活动的数据集及数据产品。为激励创新，应加强数字企业对数据资产的财产权保护，消除各种恶意盗取数据资产的行为，保证企业的数据资产交易权和收益权。对公共数据来说，重点明确公共数据归国家所有。政府机关拥有的数据和公共财政支持建设的数据库应明确公共产品属性，在保证数据安全的基础上有序向社会开放。

　　二是尊重市场决定性作用和保证企业主体地位。由于数据要素的特殊性，企业之间基于私人协议的数据接入共享往往交易成本更低，数据要素市场化配置不等于所有数据都要进入数据市场进行交易，因此不能简单地将建立数据交易中心和场内交易作为政策重点，而应坚持场内交易与场外交易并举。同时，数据要素市场化配置并非所有类型的数据要素共享再用都要通过价格机制来实现，不应将价格机制看作实现数据要素共享再用的唯一路径。制定数字经济政策时应充分尊重市场在资源配置中的决定性作用，避免过早地人为设定数据市场交易制度和一刀切的绝对产权制度，并应保证数字企业制度创新主体地位，尽可能多地赋予微观主体更大的自由决策权和更大的自主选择空间，通过市场的试错和自我创新逐步形成更有效的数据交易流转制度体系。

　　三是以构建多源驱动的数据商业创新生态为重点。首先要营造有利于创新创业的政策环境，明确数字经济创新发展的“红绿灯”，防止条块分割体制的政策不统一和执法不一致问题，形成公平、统一、透明和可预期的政策环境。其次要鼓励企业家群体涌现和初创企业发展，构建更包容的营商环境。通过大力培育企业家精神，鼓励企业家群体的涌现，消除阻碍数字经济创新发展的体制机制障碍，推动一大批初创企业迅速成长为独角兽企业群体。最后要为数据驱动的创新提供有力的供给推动和需求拉动。从供给侧来说，应重点优化人力资本结构，增加数字技术人才供给，提升劳动者数字技能，加强关键数字技术的研发投入和创新能力；从需求侧来说，应采取措施为数据创新成果提供更大的应用场景，发挥国内大市场和多应用场景优势，增强需求的拉动力。

　　四是以匹配的数字经济监管制度供给为保障。实现数字经济创新发展需要处理好政府和市场的关系，政府监管体系建设要顺势而为，不宜过度超前，采取分类施策而非一刀切，合理平衡多元目标避免顾此失彼。围绕数字经济的政府监管要合理平衡行政监管与创新发展的关系，确保竞争政策的基础性地位，防止不恰当行业监管和地方政府行政行为对数字经济网络化、生态化创新的阻碍。数字平台反垄断，一方面应避免运动式执法和急刹车现象，实现常态化、专业化执法，不断实现执法能力和执法体制现代化；另一方面应重点明确具有“守门人”地位的平台的行为规则，强化竞争倡导，促进平台企业合规经营。此外，数字经济监管应坚持多元共治，在不断完善政府监管的同时，注重发挥平台自主治理的基础作用和社会参与治理的积极作用。

　　（作者单位：浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院）