“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年时期。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。其中，“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”是重点任务之一。近日中央全面深化改革委员会第二十五次会议审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，对推进省以下财政体制改革提出了明确要求。笔者认为，理顺省以下政府间收入关系，健全地方税体系是重要支撑，关键落脚点在于培育地方税源。

　　健全地方税体系意义重大

　　我国现行税制结构基本保留了1994年分税制的特征，并逐渐形成了以货物和劳务税为主、所得税为辅，间接税为主、直接税为辅，企业纳税人为主、居民纳税人为辅的税制结构。地方政府的主要税收收入来源是货物和劳务税，营改增后尚缺乏主体地方税种。数据显示，2020年全国增值税收入占总税收收入的比重为37%，消费税收入占总税收收入的比重为8%。地方政府的税收收入结构与全国税收收入结构基本类似。

　　“营改增”前，除了铁道系统、各银行总行和各保险总公司集中缴纳的营业税收入（这一部分划归中央）外，由地方政府征收的营业税约占地方税收收入的30%左右，营业税曾是地方税收收入的重要组成部分。2016年全面实施“营改增”以后，地方政府的主要收入变为与中央共享的增值税。与此同时，房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税、资源税和车船税等在内的财产和行为税收入虽然归属地方，但是其占比基本保持在10%—20%之间，无法为地方带来充足且稳定的税收收入。虽然“营改增”后地方政府主要通过共享增值税获得税收收入，消费税改革导向也明确提出将征收环节后移并稳步下放地方，但地方税体系缺乏稳定主体税种的问题依然未能得到根本性解决。

　　经过20余年的分税制改革，中央政府财力占比逐步提高，地方政府财力占比相对下降，但地方政府事权和支出责任较之前更大。2011—2020年地方财政收入占比略高于中央财政收入占比，但地方财政支出占比远高于中央财政支出占比，中央对地方的转移支付成为弥补地方政府财力缺口的重要工具。十年间地方政府承担了高于其本级自有税收收入一倍以上的财政支出，地方政府接受的转移支付数额约占其本级收入的70%左右。

　　从战略全局健全地方税体系

　　完善现代税收制度，优化税制结构，健全地方税体系是推动国家治理体系和治理能力现代化的关键一步。必须要站在国家治理高度，秉持系统观念，在新发展理念的框架内，从战略全局统筹安排。

　　一是地方税体系建设要坚持系统观念。地方税体系建设绝不是仅仅为地方政府寻找自有税收收入这么简单。所谓系统观念，就是要求地方税体系建设既要处理好与新税种的关系，又要处理好与原有税种的关系。具体而言，一方面，在培育、建设地方主体税种时，其课税对象必须是不可移动物，主要应是与房地产保有相关的税种；另一方面，考虑到地方现有主体税种为货物和劳务税，因此改革过程中，必须考虑我国特殊发展阶段，渐进式推进地方税体系改革。

　　二是地方税体系建设要站在国家治理的高度。地方税体系是国家治理的制度基础，体现了中央和地方间的财政关系，更关乎地方治理。因而，地方税体系的建设和完善既要立足实际，又要着眼未来。要将地方税体系建设纳入到国家治理的框架之下，从战略全局指导地方税体系建设，以地方税体系建设促进国家治理体系和治理能力现代化，以国家治理的高度破除地方税体系建设中的制度难题。

　　三是地方税体系建设要贯彻新发展理念。立足新发展阶段，构建新发展格局，要把新发展理念完整、准确、全面贯彻在地方税体系设计、建设的全过程和各领域。落实到地方税体系建设上，就是要求在突出税收收入的“地方”属性，为地方政府构建稳定的自有收入的同时，兼顾地区经济、社会、生态和人文特征。

　　为地方政府打造稳定税源

　　关于地方税体系建设，“十四五”规划明确提出，“要推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。换言之，对地方税体系进行优化，是“十四五”时期建立现代财政和税收制度的内在要求和必然逻辑。

　　一是在以货物和劳务税为主体的基础上，完善共享税分成模式。当前货物和劳务税收入在地方税收收入中占比较高，因此地方政府在尚未有成熟的自有税种以前，涉及地方税体系的改革都要在货物和劳务税为地方收入主体的背景下进行。我国货物和劳务税的优点是面向企业、便于征管等。因而，地方税体系的建设必须立足发挥货物和劳务税为主体的优势。货物和劳务税同时也是我国主要的税收收入来源，并且其收入基本由中央和地方政府共享。共享税的特点是有助于实现两级政府的协同，将主要税种作为共享的税制结构既能发挥给予地方政府财政激励的优势，又能尽量规避过分税收分权导致的各种征管漏洞。这是我国不断摸索的结果，也是中国特色社会主义的制度优势，未来仍应在货物和劳务税为主体的基础上，逐步完善共享税分成模式。

　　二是探索为地方政府构建稳定税源，适当赋予地方政府更大的税收管理权。税收管理权表现在自主调整税率和减免税收等税制要素。“十四五”时期为健全地方税体系，扩大税政管理权，可以将一些具体税种的税收管理权赋予地方政府。中国特色社会主义进入新时代，房地产税相关的改革逐步推进。从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“加快房地产税立法并适时推进改革”，到“十四五”规划中“推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”。房地产税改革没有现成的可直接套用的经验，需要我国不断渐进式摸索。总之，健全地方税体系需要持续探索为地方政府构建稳定税源，适当赋予地方政府更大的税收管理权。

　　（作者单位：中央财经大学财政税收研究所；中央财经大学财政税务学院）