生态补偿是我国生态建设和环境保护中的重大关键事项，影响到美丽中国建设以及经济和社会可持续高质量发展。长江是我国重要的生态宝库，长江流域的生态补偿建设对国家生态安全和绿色发展尤其重要。

　　生态补偿机制持续改善

　　长江流域面积达180万平方公里，约占全国总面积的1/5，森林资源丰富、水资源充裕、生物种类繁多，构成我国生态文明建设的“绿色脊梁”。数据显示，中国40%的可利用淡水资源在长江流域，淡水渔业产量约占全国的60%；国家级和省级自然保护区面积、湿地面积、森林面积占全国比重分别为39.67%、21.53%、40.76%。长江流域是我国重要的生态宝库，同时也是生态补偿的重要区域。长江流域的生态补偿建设是从三个层面开展的。

　　首先是国家层面的政策制定和实施。近年来，中央及国家部委陆续出台了关于长江流域生态补偿的国家层面政策，比如《中央财政促进长江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》等，对长江流域的生态补偿建设起到了指导作用。

　　其次是跨省区域生态补偿。长江流域多个省区进行了跨省生态补偿探索，并且取得了良好的成效，也积累了一定的跨区域生态补偿经验。全国首个跨省流域生态补偿机制是安徽、浙江两省推进的新安江流域上下游横向生态补偿。此外，湖南、湖北、江西、安徽四省会城市共同着力建设生态补偿长效机制；四川、云南、贵州三省推进赤水河流域横向生态保护补偿；湖南、重庆两省（市）推进酉水河流域省际横向生态保护补偿。

　　最后是省级范围内的横向生态补偿。就目前阶段而言，在一个省市内的生态补偿活动更容易推进和协调。长江流域生态补偿典型省市（如重庆、四川、湖北、江西、贵州等）已经制定了省市内流域横向生态补偿机制，各个省市的生态补偿对当地的生态建设起着重要作用。

　　目前，长江流域已经初步建立起以政府为主导、中央和地方两个层次的生态补偿机制雏形。2019年中央对长江经济带重点生态功能区转移支付资金达295.58亿元，比2015年增长近100亿元，占全年中央对地方重点生态功能区转移支付总额的41％。就地方而言，长江流域各省市初步建立了以重要生态资源为保护对象、以一般性和专项财政投入为主要形式的补偿体系；区域之间也开展了横向生态补偿机制的试点，生态补偿跨区域合作不断深入和完善。

　　科学确定生态补偿标准

　　长江流域的生态补偿经过多年的努力实践，取得了显著成效，形成了一定的经验，但是，也存在一定的问题，需要重视和解决。

　　第一，生态补偿确定标准不够科学。生态补偿标准的确定目前缺乏科学的依据、论证与设计，导致政府财政资金配置不合理、效率不高。从中央对地方的重点生态功能区转移支付来看，主要是按照标准财政收支缺口并考虑补助系数测算的，基本上和各地方生态功能区面积、生态保护的任务、因生态保护损失的发展机会成本没有联系。省以下生态补偿受到各省财力影响，各级政府的财政状况在很大程度上决定了补偿标准。从地方开展的横向生态补偿实践来看，补偿标准的制定缺乏固定标准，大部分是依据协商办法解决。

　　第二，生态补偿管理机制与市场机制不健全。生态补偿需要一套行之有效、科学合理的管理机制，在现阶段，有关的法律法制、体制和机制仍不完善，管理体系条块分割比较严重，生态建设和补偿无法形成明确的协调机制、责任机制、激励机制。长江流域生态保护专项补偿资金分散在林业、环保、水利、住建、经信、国土等不同领域，一方面，存在“撒胡椒面”现象，难以满足地方生态保护事权支出的需求；另一方面，不同部门的专项生态补偿资金受到专款专用的限制，造成资金统筹使用难度大、效率低。

　　第三，公众对生态补偿参与程度不够。生态环境的破坏以及生态建设和环境保护，与人民群众的利益和生活息息相关。发动群众参与生态补偿，为群众对生态环境发表诉求提供渠道，既有利于生态补偿和生态建设、环境保护的有效开展，又有利于及时发现存在的问题。然而，目前的生态补偿以及生态建设、环境保护，公众参与的程度很低，参与的渠道很少，所提出的诉求受到重视和解决的比例有待提升。当地的民众、社区、企业对生态补偿以及生态建设、环境保护既缺乏主动作为的意识和思想，也缺乏必要的责任和担当。

　　完善长江流域生态补偿政策

　　第一，提高财政生态补偿资金配置效率。为了克服政府财政生态补偿资金配置不合理、效率不高的问题，用于长江流域生态补偿的财政资金，应当综合考虑各地的生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值等多重因素，更加科学合理地进行分配。首先，可将生态补偿资金和生态保护成本挂钩，向对生态保护力度大、污染治理成效好的区域倾斜。其次，加大对重点生态功能区直接补偿的资金倾斜力度，对生态功能重要的地区，加大补偿力度。最后，探索建立和推广长江流域综合性补偿办法，发挥政策合力实现综合治理，推动资金在省级层面的统筹整合，对统筹后的资金以综合性的方式进行分配和下达，将生态环境质量改善作为补偿资金分配的主要因素。

　　第二，构建实施生态补偿激励约束机制。长江流域的生态补偿，应当按照“生态优先，奖惩分明”原则，建立奖惩分明的激励约束机制。通过正向激励和负向惩罚，进一步调动各区保护生态环境的积极性，提升生态补偿的效果。奖惩制度的有效实施，需要客观评估生态保护和建设成效。为此，要加快建立生态补偿绩效考核指标体系，将生态补偿资金与考核结果挂钩。生态补偿资金由财政部门根据绩效考核结果下达，将指标考核结果与补偿资金紧密联系起来，并采用先预拨后清算的办法，体现正向激励和负向惩罚，促进生态保护者和受益者良性互动。

　　第三，建立健全生态补偿市场机制。2019年初，国家发改委、财政部等9部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，高度重视市场化、多元化生态保护补偿机制建设。到目前为止，生态补偿市场机制的建设成效还不够明显。今后可尝试从以下方面进行突破：一是完善自然资源资产产权制度；二是建立健全生态保护区、跨流域、跨区域排污权交易制度；三是建立健全生态保护补偿融资市场；四是借鉴国际经验，探索土地银行、森林银行等专业化生态银行建设。

　　第四，搭建公众参与渠道和平台。生态补偿是推进经济和社会可持续发展和高质量发展的重要事项，需要全社会民众的积极参与。一是要向民众、社区、企业加强生态补偿政策、价值、活动的宣传和推广，激发公众参与生态补偿的主动性和积极性。二是推动环保信息公开，严格要求各级环境保护部门公开各种环境信息，接受社会监督。三是建立公众参与生态补偿和建设的多种渠道和平台，让公众对生态补偿和建设的意见、建议、投诉有渠道可讲，健全举报制度，发挥公众对生态补偿和建设的监督作用。

　　（作者单位：中国人民大学长江经济带研究院；中华女子学院管理学院；中国人民大学经济学院）