各级政府在其掌握的资源范围内，制定具有前瞻性的经济增长目标，并采取一揽子政策组合拳努力保障经济增长目标的圆满乃至超额完成，即为经济增长目标管理。可见，经济增长目标并不只是一个简单的预测值，其背后还暗含着各级政府为实现既定经济增长目标所采取的一系列资源配置行为。作为一种普遍的宏观经济管理现象，经济增长目标管理在全球范围内都广泛存在，在我国更是由来已久，并一直处于不断演进和改革完善之中。

　　目标管理模式呈阶段性变化

　　新中国成立之初，我国就开始尝试进行经济增长目标管理，但20世纪50年代后期特别是60年代逐步停止。改革开放以来，我国重新启动经济增长目标管理，并且一直沿用至今。伴随着我国经济体制转轨的推进，经济增长目标管理模式也在不断演进。改革开放以来，我国经济增长目标管理模式大致经历了以下三个阶段。

　　第一阶段是计划经济增长目标时期（1978—1994年）：该时期计划色彩比较浓厚，经济增长目标多采用“计划增长X%”的模式。并且，该时期经济增长目标的内涵并不统一，1981年和1982年的经济增长目标针对的是工农业总产值，1994年的经济增长目标管理对象是国内生产总值，而其余年份则为国民生产总值。第二阶段是调控经济增长目标时期（1995—1998年）：该时期我国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，经济增长目标也变为“调控目标定为X%”的模式，经济增长目标统一表述为“经济增长速度”。第三阶段是预期经济增长目标时期（1999年至今）：这一时期经济增长目标通常为“预期目标为X%左右”的模式，并且经济增长目标管理的内涵统一为国内生产总值。

　　经济增长目标设定趋于合理

　　通过整理近些年来中央、各省份和各地级市政府工作报告中关于经济增长目标的数值大小及其表述方式，发现有以下鲜明特征。首先，经济增长目标存在“层层加码”现象，即政府层级越低，其制定的经济增长目标数值越高。统计发现，各省份制定的经济增长目标普遍高于中央当年制定的经济增长目标，而各地级市制定的经济增长目标又普遍高于所在省份当年制定的经济增长目标。其次，经济增长目标与实际增长率高度线性相关。以地级市层面数据为例，经济增长目标与实际增长率的相关系数为0.6472，即存在明显的正相关关系。再次，各级政府大多数时候能完成预先制定的经济增长目标，但也有例外，并且政府层级越高，经济增长目标的完成度也越高。新世纪以来，除2014年和2015年外，其余年份中央政府都完成了既定经济增长目标，并且多数年份都是超额完成的。而在地方政府层面，共有76.73%的省份完成了经济增长目标，而仅有59.06%的地级市年年完成既定增长目标。最后，自进入新常态以来，各级政府制定的经济增长目标都在适时下调，并与各年度实际增长率不断逼近，标志着经济增长目标的设置逐渐与地区经济增长实践趋于一致。

　　然而，经济增长目标管理在助推我国经济增长“奇迹”的同时，也不可避免地产生了一些问题，主要表现在以下几个方面。第一，经济数据失真。近年来，经济统计数据的真实性一直受到质疑，地方GDP统计总和与全国总产值“数据打架”现象时有发生。学界研究发现，经济增长目标管理的“层层加码”现象是导致经济数据失真的一个重要原因。在GDP锦标赛过程中，经济增长目标常被逐级放大，而层级越低的政府完成经济增长目标难度也就越大。当年初制定的经济增长目标难以完成时，可能就有动机去干扰经济数据统计，从而导致经济数据失真。

　　第二，资源配置失效。长期以来，地方政府都是以经济增长目标作为指挥棒，全年围绕年初制定的经济增长目标出台各种配套政策，并且很多地方政府工作都是以适当的增长率为基础开展的。于是，经济增长目标管理体制可能会导致地方政府官员因奋力完成既定增长目标而产生诸多短视行为，竭尽所能地动用各种资源，选择和发展那些有利于增长目标实现的短平快行业，从而导致环境污染、产业结构雷同、产能过剩等资源配置失效问题，与实现经济社会高质量发展的战略目标相违背。

　　第三，宏观调控失灵。经济增长目标的制定不仅综合考虑到上一年实际经济运行情况和本地区的资源禀赋，而且或多或少还包含了各级地方政府官员的某些意志和倾向，从而与客观实际存在程度不一的偏差。于是，基于经济增长目标制定的各项宏观调控政策，可能会因为经济增长目标的偏差而失灵。如某些产业政策效果不佳，一个可能的原因是地方政府偏向选择扶持和发展那些有利于经济增长目标完成的产业，以政府的判断和干预代替了市场竞争，从而导致产业政策失灵。

　　经济增长目标管理改革新趋势

　　当前经济发展面临的挑战前所未有，必须充分估计困难、风险和不确定性。我国的经济增长目标管理出现了一些新变化，从中可窥探其模式改革的新趋势。

　　一是从点式目标向区间目标转变，使增长目标更具弹性。点式增长目标是一个确定的值，几乎没有弹性，而区间目标更富有弹性。其下限可以给人们一个稳定的预期，确保经济发展状况的底线；上限表明政府并不是一味追求更高的经济增速，而是注重发展的质量，是一种“能而不为”策略性选择的体现。2016年中央首次采用区间经济增长目标，并在2019年再度采用。与此同时，自2016年以来，不断有省份和地级市也采用了区间增长目标。

　　二是从绝对目标向相对目标转变，以更好地应对各种不确定性。由于全球经贸形势面临着诸多不确定性，如果完全取消经济增长目标，各级政府可能难以适应这种变化。有学者提出了“相对增长率”的概念，即不设置绝对增长目标，改为相对经济增长目标新模式，比如“比世界平均增长率高2个百分点”。实际上，我国许多省份和地级市已经采用过这种相对经济增长目标模式。比如，河南省2011年提出生产总值增速“高于全国平均水平1到2个百分点”；鞍山市2019年提出地区生产总值增长“与全省保持同步”，这都是对相对增长目标模式的积极探索。

　　三是从显性目标向隐性目标转变，不断提升经济增长的包容性。今年的中央政府工作报告虽没有提出明确的显性目标，但赤字率目标和“六稳六保”的民生目标都隐含了须以更具包容性的经济增速为基础。有学者根据3.6%的赤字率目标，倒推出今年名义GDP增速目标约为5.4%，在进行价格平减后，从而得出政府预期的实际GDP增速为3.4%左右。同时，根据城镇新增就业900万人以上的就业目标，再结合奥肯定律大致可以推算出900万新增就业所对应的经济预期增速约为3.6%。这既可以视为对今年经济增长情况的基准预测，同时也可以认为是一种对隐性经济增长目标的新尝试。

　　四是从硬约束目标向软约束目标转变，为经济高质量发展让渡空间。收集整理各级政府工作报告中与当年经济增长目标相关的表述发现，对增长目标的约束特征可分为两类：一类是采用“以上”“力争”“确保”等硬性约束目标，另一类则是采用“左右”“上下”等留有余地的软约束目标。采用硬约束目标时，通常对应着政府对辖区资源的强配置，而采用软约束目标时，政府干预程度通常有所减弱。以地级市样本为例，2012年以来，采用软约束增长目标的地级市数量显著增加（从2012年的15.5%增加到2019年的61.6%），而采用传统硬约束增长目标的地级市数量急剧减少。显然，软约束增长目标可以给政府部门着力提升经济发展质量让渡出更多空间。

　　（本文系财政部“部省共建”联合研究课题“‘十四五’时期我国潜在经济增长率研究”（202002）阶段性成果）

　　（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）