我国60岁及以上老年人口规模庞大，截至2006年6月1日，我国60岁及以上老年人口总数为14657万人，约占全球老年人口的21%，居世界首位。其中城市老年人3856万，占26.3%，农村老年人10801万，占73.7%；80岁以上的高龄人口1619万。据预测，到2020年，中国老年人口数将达2.48亿，占总人口的17.2%。且老龄化增长速度快，年均增长率高达3.2%，几近总人口增长速度的5倍。建立非正规就业人员的社会养老保障，对于完善我国社会保障体系、应对人口老龄化的挑战，具有重要的意义。

　　设立城乡普惠的居民最低养老金制度，是保证非正规就业人员老年基本生活需求的基本途径。凡年满65周岁中国公民，均可获得最低养老金给付。领取最低养老金的老人，不能再申请最低生活保障金。低保金的发放对象，仅限于其他非老年贫困群体。在正常情况下，也不再享受社会救助。

　　经验表明，普享制管理结构简单，交易成本低，更能抵制随意性、腐败和欺诈等弊端。实际上，目前中央财政支付的新农保的基础养老金，基本上已属普享性质，为保持与中央政策的连续性并利于城乡衔接，非正规就业人员的最低养老金制度理应实行普享制。非正规就业人员的最低养老金应以当地老年人基本生活需求的测度为基础，以货币形式进行给付，并每年根据物价进行调整。

　　最低养老金的主要融资来源由中央财政和省级财政转移支付。中央财政的转移支付额为《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定的每人每年660元，其中东部地区为330元。由省级财政补足最低养老金与中央财政支付额之间的差额。同时，可以考虑将国有资产出售和国有股减持的部分收入转化为农村最低养老金。另外，还要争取国际捐赠。

　　最低养老金由社会保障部门集中统一管理。由个人提出申请，村、街道和各地社保经办机构确认受益资格。养老金收益的发放，可由社保部门通过农村信用社、地方商业银行和邮局，将资金由最低养老金专用账户直接发放给受益者。

　　采取强制措施，为每位非正规就业人员建立终身记录的养老保险个人账户。在非正规就业人员当中，有很多人是具有缴费能力的，但因为各种原因没有加入养老保险制度。出现这种情况很正常，行为经济学研究表明，当个人在难以作决断时，通常不采取行为。就参加养老保险来说，当个人不能确定参保能否给他带来更大好处、能否比选择其他储蓄方式更优时，倾向于不参保；更有一些年轻群体更看重现在，对几十年后的未来不愿考虑。在这种情况下，就有必要采取硬性措施促使他们参加养老保险。

　　多渠道筹集非正规就业人员的社会养老保险个人账户基金。第一，提供税收优惠，鼓励有能力参保的非正规就业人员积极缴费。对于个人缴费的养老保险费，予以免除个人所得税，但有最高限额。企业为非正规就业人员缴费的养老保险费，免除企业所得税。第二，对就业关系不明确、不稳定或收入极低的自雇人员，应多渠道筹集个人账户资金。这方面，可以仿效法国对农业非工薪人员保险制度的经费筹集方法，由国家补贴，其他公共社会保险部门转移支付，征缴一定比例的特种税等等，多方面补充非正规就业人员的个人账户。使非正规就业人员中的低收入群体的个人账户资金主要由外部资金补充，个人缴费只占约1/3的比例。非正规就业人员个人账户基金统一归集到省级劳动保障部门集中统一管理，专款专用，并按规定进行投资运营。第三，实行更灵活的缴费、支取制度。允许非正规就业人员不定期缴费，在个人陷入严重资金困境时提前支出部分账户资金。第四，为非正规就业人员办理养老保障业务提供更方便的途径。

　　（作者单位：浙江师范大学经济与管理学院）