本文系《中国社会科学报》第187期11版“公共管理”文章之一。

　　在我国，信访制度是一种行政性的补充救济制度，而国外类似的制度则被称为监察专员制度。监察专员制度来源于宪法实践和政府体制，1809年起源于瑞典，监察专员的英文名ombudsman，最初是瑞典词汇，其原意较为广泛，是指公众或某个团体的代表或代理人。当瑞典议会行政监察专员产生广泛影响并在世界范围内开始传播时，ombudsman就转变成为专门词汇，特指由立法机关选举或最高行政机关任命，独立调查和处理公众对公众部门或政府官员违法和不良行为的申诉案件的官员。监察专员制度最先传入北欧，二战后遍及美国、欧洲、亚洲、非洲的国家和地区。今天，全世界有80多个国家和地区设立了监察专员制度。

　　监察专员的滥觞

　　1713年，瑞典国王查理七世设置了一个以国王的最高监察专员（即后来的大法官）为首的官署，职责之一是协助国王履行政府的最基本职责，即保证公共行政的正确性。这是监察专员的滥觞。1809年瑞典发生革命，瑞典议会仿效国王设立大法官的做法，在当年制定的一部民主宪法（即《政府组织法》）中规定设立一名监察专员，以议会代表的身份“监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对其在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉”。最初的监察专员只有1名，到1915年，议会又任命了一位军事监察专员。第二次世界大战结束后，军事监察专员与议会监察专员合并为一个公署，由3名地位平等的专员组成，统称议会监察专员。1976年再次重组时，监察专员的人数增至4人，其中1人为首席监察专员。现在的瑞典监察专员不仅有议会选举产生的，也有政府委派的和民间团体聘请的，从中央到地方各级政府都可以设置。

　　监察专员更加专业化

　　瑞典议会设立监察公署，公署包含4名监察专员，其中1名为首席监察专员，这4名专员分别负责不同方面的监察任务，首席专员负责监督税收、文官和文书档案，其他3名专员分别负责监督司法机关和监狱行政，军事和地方政府以及企业、事业单位和社会福利部门。公署中另配有50名工作人员协助专员工作，包括23名法律工作者（23名法律工作者中，40%来自普通法院和行政法院，60%来自政府机构）和22名秘书以及辅助人员。而且监察专员更加专业化，如市场政策监察专员、男女同工同酬监察专员、新闻监察专员等。

　　监察范围几乎涉及全部的政府领域

　　瑞典《议会监察专员指令法》第2条规定：“监察专员监督法院、行政机关及地方和区域性政府机构及其公职人员和雇员，监督其工作涉及公共权力行使的其他个人、公共企业中的官员和雇员等。”事实上，除了内阁部长、大法官、联邦或地方议员、中央银行的董事不在议会行政监察专员的监督范围内，监察专员的监察范围几乎涉及全部的政府领域，不仅可以监察一般的中央和地方的所有行政机关，还可调查人们对警察局、外交部、保安机关以及对国有化工业和保健事业中发生的申诉。

　　依公民投诉或依职权进行调查

　　监察专员的工作方式主要是依公民投诉或依职权进行调查和处理。监察专员行使监察权的方式有以下几种：1.视察：每一监察专员有权在他认为需要的时候对需要视察的机构和单位进行视察，以便发现问题，提出改进意见。2.审查：《政府组织法》第12章第6条第2款规定：“监察专员可以列席法院或行政机关的评议会并有权查阅这些机构的会议记录和文件。”3.受理投诉：议会行政监察专员有权直接受理并处理公民针对政府提出的申诉案。对投诉的处理结果包括拒绝受理、直接结案、转交其他机关处理或进入调查程序。根据《议会监察专员指令法》第19条规定，监察专员有义务尽快告知投诉人对案件的处理意见。4.调查：如果议会专员通过各种渠道发现有关部门存在问题，他们有权主动调查。5.处罚：在职权范围内的案件，监察专员有处罚权。6.立法建议：监察专员有权对执法状况进行监察，当专员发现法律和政策弊端时有权提出立法建议案。

　　我国信访制度是人民参政议政的一种形式

　　我国的信访制度与西方的监察专员制度并不是同一种制度，它们只是有一定的相似性。我国的信访制度具有鲜明的政治意义，是人民参政议政的一种形式，是人民民主制度的具体体现，而监察专员制度并没有这一作用。

　　通过对我国信访制度和国外监察专员制度的比较可以看出：第一，信访制度的组织设计与目前的功能要求存在一定的冲突。第二，信访机构的机构组成有待改进，机构略显臃肿。第三，信访体制松散，职权划分不够明确。第四，信访部门工作程序需要进一步调整。

　　从目前情况来看，信访制度的改革势在必行，信访问题得不到妥善解决可能会影响社会和谐稳定。信访制度的改革是个系统的工程，涉及社会的方方面面，而对信访制度本身的改革是其中最重要的一环。

　　（出处：中国社会科学报 作者：赵英佐 单位：山西师范大学）

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