编者按：全球气候变化是当今世界各国面临的最严峻挑战之一。当前美国、日本等发达国家不断调整气候治理政策，反映出西方国家对全球气候治理困境的最新应对，对此学术界亦有诸多反思。而中国作为国际社会的负责任大国，正努力在全球气候治理领域发挥更多积极作用。本期“学术圆桌”，邀请三位学者，从不同维度进一步阐述全球气候治理的理论与实践。
中国参与全球气候治理的路径选择
◇李慧明
全球气候变化已经成为当前威胁人类生存与发展的严峻挑战。中国要推进“双碳”目标，除了异常艰巨的国内行动外，必须立足现实，以更积极的姿态参与和引领全球气候治理，研判中国面临的诸多挑战，加强系统应对。
进入追求碳中和目标的新阶段
政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告显示，如果全球变暖在未来几十年或更晚的时间内超过1.5℃，有些影响将是不可逆转的。要实现全球温升控制在1.5℃以内的目标，全球的二氧化碳排放要在2050年达到净零。
气候变化的严峻性推动国际社会提高行动力度。2015年《巴黎协定》正式确定了温升控制2℃并为1.5℃努力的全球气候治理目标，之后全球逐渐形成了一股净零排放（或碳中和）的潮流。2017年瑞典正式明确提出到2045年实现净零排放，并进行了国家立法，成为世界第一个立法确立净零目标的国家。随后，英国和欧盟都分别通过相应法律保障净零排放和碳中和方案。2020年9月中国做出重大承诺，要在2060年前达到碳中和。在欧盟和中国等全球气候治理关键行为体的推动下，南非、日本、韩国和加拿大等国都做出了净零目标宣示。2021年1月，美国拜登政府上台之后，确认美国到2050年实现净零排放。这表明，面对气候变化日益严峻的影响，国际社会正在重拾积极应对危机的决心和意志，推动全球碳中和目标实现已经成为当前全球气候治理的共识和潮流，全球气候治理进入了一个新阶段。
中国面临的三重挑战
第一，作为世界上最大的发展中国家和最大的碳排放国，中国参与全球气候治理的一个重要基础就是自身碳中和目标的推进程度。从全球气候变化的全面影响和全球气候治理对世界经济社会发展的全方位影响来看，实现碳中和需要一场广泛而深刻的经济社会发展的系统性变革，推进碳中和目标的实现需要国家的各个系统进行完全不同以往的调整与改革。中国正在面临经济社会发展转型与快速减排的双重难题。一方面，中国有着巨大的碳排放总量，并仍然是“一煤独大”的能源结构；另一方面，中国的减排时间较短，从碳达峰到碳中和只有发达国家的一半时间，这将使中国既面临高质量发展的迫切需要，也面临前所未有的巨大减排压力。如何化解二者的矛盾，在确保自身高质量发展的同时引导应对气候变化国际合作并推动全球生态文明建设，需要中国制定清晰坚定的气候大战略。
第二，美欧发达国家对中国的限制，影响中国参与全球气候治理的广度与深度。随着中国的快速崛起，从国际战略全局来看，中国与美欧之间的战略竞争正在加剧，尤其是美国越来越把中国当做主要竞争对手。但同时，应对全球气候变化又需要各国通力合作，很大程度上美欧需要中国的积极“配合”。当前，中国与世界经济之间已经形成深度相互依赖，中美（西方）之间不可能真正“脱钩”，全球化的发展还存在诸多不以人的意志为转移的客观推动因素，中国无疑仍然是全球性国际分工、国际贸易、国际产业链和供应链之中的关键行为体，美欧在很多方面也需要中国的积极参与。就此而言，当下中国积极参与并引领全球气候治理在一定程度上有利于全球正在推进的绿色新政；而对美欧而言，既需要与中国保持积极合作，又有不断防范和打压中国，尤其是利用其在低碳技术、碳关税、国际投资等方面的优势地位遏制中国。这种态势很大程度上影响并限制了中国对全球气候治理的深度参与以及相关国际规则制定权的提升。
第三，全球经济复苏的巨大压力与传统安全挑战强势回归相互交织，干扰了中国参与并引领全球气候治理的理念贯彻与行动实践。新冠肺炎疫情在全球蔓延很大程度上弱化了国际社会对气候变化问题的关注，使得许多国家把更多资源和精力投入保障民生和就业等紧急难题，从而使经济复苏的压力空前加大，延缓了全球低碳转型进程。与此同时，国际战争与冲突导致传统安全议题强势回归，现实主义政治无疑将进一步削弱全球治理议程，严重冲击全球气候治理协议的实施，使得本已严重的赤字进一步加剧。国际秩序的这种短暂和局部失序削弱了各国的共同命运感，加剧了国际紧张局势，使得中国在全球气候治理中倡导的构建人类命运共同体理念的政治基础受到影响，中国正在推进的一些国际合作行动也将受到很大干扰。
中国应对挑战的路径选择
在国内大局上，增强战略定力，面对百年未有之大变局，积极稳妥推进“双碳”工作，既为中国的高质量发展开辟道路，也为积极引领全球气候治理奠定坚实基础。中国推进“双碳”目标是把中国的内在发展需要与维护人类共同利益的需要紧密结合起来的战略举措。为此，中国必须按照既定目标和已经确立的政策措施，持续推进能源转型和经济发展方式的变革，中国成功实现减排目标本身就是对全球气候治理的重大贡献，也提高了中国积极引领全球气候治理增加了较强的国际信誉。
在国际大局上，要继续加强多边主义和联合国的作用，坚持国际道义优先，做全球气候治理公正秩序的推动者、全球气候正义的维护者和气候治理公共产品的提供者。在当前国际秩序紊乱的背景下，无论是在全球能源转型领域，还是在低碳发展领域，国际公共产品更加趋于稀缺。中国要从国际稳定和国际道义的战略高度出发，坚定推动构建人类命运共同体，基于自身实际能力为世界提供切实的公共产品，比如通过绿色“一带一路”建设为沿线国家注入绿色发展动力，也可以通过气候治理领域的南南合作，维护发展中国家的整体利益。同时，从维护全人类利益高度出发，立足气候治理的大局，主动加强与美欧在气候问题上的协调与合作，坚定维护《巴黎协定》确立的治理秩序，增加国际信任，利用中国自身的理念、担当与行动推动《巴黎协定》实施细则的有效落实。
（作者系山东大学政治学与公共管理学院教授、环境政治研究所副所长）
当前西方全球气候治理的研究议题与进展
◇ 李强
目前，西方学界对全球气候治理研究的重点聚焦于新冠肺炎疫情与气候变化的关系、“领导权”与大国责任、全球气候治理模式等重要议题。
新冠疫情与气候变化
新冠肺炎疫情的冲击及全球回应将共同决定未来的气候政策。德国伍珀塔尔气候、环境和能源研究所联合主管沃尔夫冈·奥伯格塞尔（Wolfgang Obergassel）等人在研究全球气候治理如何促使复苏方案与气候议程一致时，重点分析了国际机构的五大治理功能，即发送指导和信号、确立规则与标准、界定透明度与责任、确定实施条款、促进集体共识。
对于新冠肺炎疫情和气候变化而言，减缓与适应不可或缺。墨西哥蒙特雷技术大学EGADE商学院研究员罗兰多·富恩特斯（Rolando Fuentes）和意大利米兰大学环境科学与政策系教授马尔齐奥·加莱奥蒂（Marzio Galeotti）等人对新冠肺炎疫情和气候变化进行了全面比较，试图发现应对新冠肺炎疫情的经验在多大程度上适用于应对气候变化问题。他们认为二者具有同样的观念结构，其存量的外部性要求政策回应必须包括减缓和适应两个方面。由于新冠肺炎疫情和气候变化都属于典型的全球公共产品，因此这两个问题都需要充分的国际合作。合作要求个体激励均衡、净收益和交易成本不能过高。
新冠肺炎疫情大流行和气候变化给人类社会带来了重大负外部性等风险。对新冠肺炎疫情的政策回应的各种经验与教训为反思气候政策及其进程提供了契机。欧洲委员会联合研究中心戴维·克莱内尔特（David Klenert）等人研究了新冠肺炎疫情和气候变化的关联性所引发的对短期温室气体排放减少、公共卫生回应和绿色复苏激励方案的关注。
领导权与大国责任
国际关系中关于“领导权”的研究向来遵循两种路径：遵循国际谈判中的霸权逻辑和遵循不同类型的“领导”逻辑。二者对于“领导”的独特特征以及何者能将领导者与追随者维系于共同追求之下并无共识。针对学界关于气候领导者的争论及概念混淆，澳大利亚墨尔本大学社会与政治科学学院政治学教授罗宾·埃克斯利（Robyn Eckersley）把领导者分成“领跑者”（front-runnership）和“实际领导者”（substantive leadership）。他把“领跑者”进一步区分为合作性领跑者和竞争性领跑者，前者是指某一领域的先行者或所做更多者意图树立榜样以吸引他人效仿或产生合作和集体行动，而后者为了赢得表演或比赛却不惜牺牲他人利益。竞争性领跑者可能会吸引追随者，而“实际领导者”则必须有追随者。
大国在全球事务中总是被强烈要求承担特殊责任，也总因顺势而为而获得特殊权利，但要求或认可大国责任的规范制度却明显缺失。加拿大多伦多大学蒙克全球事务与公共政策学院教授史蒂文·伯恩斯坦（Steven Bernstein）指出，这种缺失致使国际关系理论中的英国学派、新现实主义、自由主义和建构主义等几大主流学派都陷入了困境。大国责任缺失可以解释为体系大国和环境大国并不重合、环境行动与国际秩序维护之间脆弱的实证联结、未关联特殊权利。相反，环境责任的制度化分配源自南北冲突并不断遭到侵蚀，变得更加模糊和偏离国家责任理念。这些事实都表明，现在需要反思大国之间的关系和涉及环境等具有重要体系性影响问题的特殊权利与责任。美国要主导世界气候政策，不仅要考虑环境因素，而且要考虑经济、地缘政治和国家安全等因素。美国前国务卿、莱斯大学贝克研究所荣誉主席詹姆斯·A.贝克（James A. Baker）等人认为，如果美国气候政策设计得当，就能够利用重大战略机遇改变其国家的脆弱性。他们认为，气候变化是最重要的外交政策挑战，任何可行的解决方案都需要所有主要国家一致行动。只有美国领导的气候联盟能够聚集足够的经济力量迫使中国、印度以及其他主要经济体参与其中。
全球气候治理模式的反思
1997年的《京都议定书》和2015年的《巴黎协定》都建立在自愿的基础之上，这会引发削弱协议效力的“搭便车”行为。诺贝尔经济学奖获得者、美国耶鲁大学经济学斯特林讲席教授威廉·诺德豪斯（William Nordhaus）认为，各国政府在试图缔结应对气候变化条约时一直使用着有缺陷的架构。他建议，各国需要重新界定气候协议的内涵，并以带有激励措施的“气候俱乐部”（Climate Club）方案替代现有模式。根据新方案，如果各国接受俱乐部模式并同意对不参加的国家进行惩戒，那么，国际气候协议中“搭便车”的弊端就可以避免。基于此，他提出，气候俱乐部运转需具备两大特征：一是参与国家要接受为满足气候目标而设计且经协商一致的减排指标；二是不参与的国家或不履行减排义务的国家将面临惩罚。英国杜伦大学政治与国际关系学教授戴维·赫尔德（David Held）和西班牙巴塞罗那国际关系研究所助理教授查尔斯·罗杰（Charles Roger）则将气候治理的“巴黎模式”与之前的“京都模式”和“哥本哈根模式”进行了比较。他们认为，三种模式在全球气候治理领域采取的措施不同，但都有其相应的优缺点。“巴黎模式”相较之前的模式有新进展，但又融合了早期模式的要素。京都机制提供的教训是自上而下设定强制减排指标并不可行，哥本哈根会议的失败则是因为僵化的减排指标、无法达成一致的2012年之后的减排目标以及《联合国气候变化框架公约》附件一国家和非附件一国家之间的巨大分歧。英国伦敦政治经济学院格兰瑟姆气候变化与环境研究所主任、国际关系学副教授罗伯特·福克纳（Robert Falkner）认为，《巴黎协定》的成功在于创制了自主灵活的总体框架，但其气候政策须接受国际核验。《巴黎协定》改变了此前“自上而下”的强制分配制度，以“国家自主贡献”的自主承诺方式化解了气候谈判中的重大阻碍，但却并没有将气候治理模式彻底变成“自下而上”的治理模式，而是以“承诺和审查”方式创造“软互惠”机制。
总之，当前西方全球气候治理的研究议题与进展一方面反映出西方国家对全球气候治理困境的反思，另一方面则折射出西方国家争夺全球气候治理领导权的意图。
（本文系国家社科基金项目“后巴黎时代中国构建全球气候治理话语权研究”（18BGJ082）阶段性成果）
（作者系天津外国语大学国际关系学院院长、教授）
实现双碳目标的财税政策工具——以日本为例的分析
◇李清如
日本于2020年10月宣布将于2050年实现碳中和的长期目标，2021年4月又提出2030年较2013年碳达峰时温室气体排放量减少46%的中期目标。为此，日本政府出台“绿色增长战略”，力争创造“经济与环境的良性循环”，强调运用多种政策工具促进碳中和目标的实现。
加大财政投入，创设“绿色创新基金”。为实现2050年碳中和的目标，日本在政策设计方面作了不少创新。作为财政支持措施，在财政预算中特别设置总额2万亿日元的“绿色创新基金”，主要支持在迈向碳中和社会的过程中不可缺少的、作为产业竞争力基础的重点领域，从技术开发、实证到社会应用，在十年间持续提供资金支援。
“绿色创新基金”分为三个关键领域，其一是绿色电力的普及，包括海上风力发电的低成本化、次世代太阳能电池的开发等；其二是能源结构转换，包括大规模氢能供应链的构建、水电解制氢的推广、钢铁锻造工艺中氢的应用、燃料氨供应链的构建、二氧化碳的分离和回收等技术开发、废弃物处理中的减排技术开发等；其三是产业结构转换，包括新一代蓄电池和电机的开发，新能源汽车普及伴生供应链技术变革的开发和实证、智能出行社会的构建、次世代数字基础设施的建设、新一代飞机和船舶的开发、农林水产业二氧化碳削减和吸收技术的开发等。2021年3月，该基金正式成立，并开始招标。2021年8月，旭化成、日挥、东京电力、新日石、日本氢能源等企业的水电解装置技术开发及电力多元化转换实证项目、国际氢供应链技术及氢能发电技术开发项目获得审批。
出台税收优惠政策，促进企业去碳化投资。在建立去碳化社会的过程中，民间企业的去碳化投资起到至关重要的作用。为此，日本“绿色增长战略”提出，日本政府将在“引领新时代的挑战中，对大胆投资、勇于创新的民间企业给予全力支持”。作为税收方面的支持政策，日本在2021年度税制改革中创设“碳中和投资促进税制”，并于2021年8月起正式实施。
“碳中和投资促进税制”主要包括两方面内容：其一是企业购置符合税法规定的“具有显著脱碳效果产品的生产设备”；其二是企业购置符合税法规定的“促进生产流程脱碳化且提高增加值的设备”，这一制度旨在通过税收优惠，激发企业设备投资的积极性，鼓励企业开发环境友好型产品，改善生产工艺流程，促进生产经营模式转换，从而有利于全社会碳中和目标的实现。
同时，为促进数字经济和绿色经济协同发展，日本还在2021年度税制改革中创设“数字化转型投资促进税制”。企业购置符合税法规定的设备和软件，利用数字技术提高业务效率或改善服务，在满足提高生产率或者开拓新生产销售模式以及确保网络安全的条件下，可以按照设备和软件取得价款的3%直接抵免法人税税额，或选择按取得价款的30%进行特别折旧；为鼓励数据共享，在跨企业集团进行数据共享和合作的情况下，抵免标准可以提高至设备和软件取得价款的5%。“碳中和投资促进税制”和“数字化转型投资促进税制”抵免法人税的上限合计为当期法人税税额的20%。日本政府期望通过这两项制度，引导未来产业发展方向，鼓励企业将碳中和与数字化转型提升至战略层面，为长期可持续发展和提升竞争力主动进行投资。
探讨设计新型碳税，发挥税收政策调控作用。日本现行的碳税名为“地球温暖化对策税”，对使用化石燃料而造成的二氧化碳排放征税，每吨二氧化碳排放量折合征收289日元，在国际上已经征收碳税的国家中处于较低水平。随着减排目标提高，发挥税收政策的调控作用更加重要。为此，日本环境省力推新型碳税，并设置专门机构对碳税的税率和征收环节进行探讨和设计，预计逐步提高每吨二氧化碳排放量的征收额，并扩展税收征收环节。
为明晰征收新型碳税可能造成的经济和社会影响，2021年6月，日本环境省组织日本政策投资银行集团价值综合研究所和国立环境研究所两家机构，运用专业技术进行测算。结果显示，第一，假设将现有的“地球温暖化对策税”的税率分别提高1000日元、3000日元、5000日元、1万日元，根据两家机构的测算结果，税率越高产生的减排效果越显著，但同时，在财政支出结构不变的情况下，税率越高，对实际国内生产总值（GDP）的负面影响也越大；第二，根据国立环境研究所的测算结果，如果碳税的征税收入用于对节能减排相关投资进行补贴，那么对GDP的负面作用可以大大减缓；第三，根据日本政策投资银行集团价值综合研究所的测算结果，如果碳税的征税收入用于对节能减排相关投资进行补贴，不仅对GDP的负面作用可以大大减缓，即使是在税率最高（提高1万日元）的情况下，仍然有可能实现经济增长率超过不加征碳税时的经济增长率。因此，如何实现经济增长和节能减排的两立，关键取决于税收收入的用途。
碳税作为碳定价机制的一种，具有覆盖范围广、税率稳定且可预见等优点，能够降低市场对高碳能源的需求，促进市场主体主动改善生产流程、提高能源使用效率，并促进节能减排、清洁能源的开发和技术变革；同时，新增加的税收可以用来促进投资、创新和技术的普及，优化资源配置，改善财政状况，这些因素构成日本目前计划征收新型碳税的原因。但是，如果增加税收，相当于增加企业负担，可能造成企业经营困难，这些负担最终可能体现在产品和服务的价格上，增加居民生活成本；同时，通过税收来进行调控的减排效果并不能完全保证；此外，由于国内碳定价提高，可能影响产业的国际竞争力，这些是目前日本征收新型碳税需面对的问题。
着手制定碳边境调节机制，提升国际规则话语权。针对征收新型碳税可能降低产业国际竞争力的问题，日本产业界提出，应从内外一体化的角度，在探讨新型碳税的同时推进碳边境调节机制。碳边境调节机制通过对来自环境限制宽松国家的进口商品征收碳边境税或关税等，提高进口产品的碳价格，维持本国产品的竞争力，防止国内生产企业为规避碳税而向碳定价更低的国家或地区流出，造成产业空心化。目前，美国和欧盟已经开始研讨规划，为此，日本国内认为，日本也应尽快着手，确定本国碳边境调节措施。具体方向为，一方面，加强在规则制定和技术标准化方面与欧美国家的合作，在国际规则制定过程中发挥影响力，确保反映日本利益诉求，形成以欧美日为主导的国际规则体系，创造有利于日本的国际环境；另一方面，与新兴国家在具体项目上进行合作，利用国际规则优势和技术优势，在节能减排设备提供、清洁能源开发、碳回收利用、核能、氢能、生物燃料、氨氢混烧等项目以及基础设施建设方面扩大海外市场，确保日本海外利益。2022年1月，日本首相岸田文雄在其施政方针演说中提出，日本将发挥在氢和氨等领域的技术、制度和经验优势，与亚洲国家共建“零排放共同体”，反映出日本将在国际碳中和进程中继续强化影响力的战略意图。
在世界各国积极推进碳达峰、碳中和的大趋势下，合理设计并有效发挥财税政策的作用是重要的课题，上述日本实践可提供一定参考。根据日本政府测算，在“绿色创新基金”下，以政府2万亿日元预算为启动资金，预计将吸引民间企业的研究开发和设备投资15万亿日元；在“碳中和投资促进税制”的作用下，预计10年间将创造约1.7万亿日元的民间投资效果。实际上，碳中和不仅关系到国内产业结构的调整，也关系到国际合作和国际竞争力的增强，因此，多种政策手段协调、内外政策的协调，才能争取更大的海外市场和国际规则制定的主导权。
（作者系中国社会科学院日本研究所副研究员）
