党的十八大以来，基层治理在推进国家治理现代化中的重要性愈发凸显。针对基层治理中的权责失衡、形式主义、官僚主义、能动性不足等问题，向基层放权赋能成为破解基层治理结构性难题的主要思路之一。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，提出通过推进基层综合行政执法改革向基层放权赋能；2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》再次强调统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，向基层放权赋能，减轻基层负担。向基层放权赋能的思路虽然指明了改革的总体方向，但放权应当到何种程度？推进放权改革应当采取何种力度？这都是有待解决的问题。
自2020年8月7日广东省人民政府发布《关于乡镇街道综合行政执法的公告》以来，广东省将部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权调整为由乡镇人民政府和街道办事处以其自身名义行使，实行综合行政执法；截至2022年7月，全省21地市已下放镇街执法职权近2万项。然而，从2022年7月起，陆续已有9个地市发布“收权公告”，即将部分专业性强、乡镇街道无法有效承接，以及因相关法律法规修改、废止等不能下放的行政执法事项收回县级政府。
应当说，广东省从放权改革到部分行政执法权的收回，本质上是纵向政府职责配置与优化的一次积极探索和有益尝试，反映出权责匹配、履责能力、放权程度与力度等一系列相关问题。究其本质，这一改革与权责清单制度的优化有着天然的紧密联系，特别是与权责清单制度的机制实现之间有着相互影响、相互促进的关系。权力不仅要“放下去”，更要“放到位”。通过“确权”实现“赋能”，是权责清单制度为基层治理“赋能”与“减负”改革提供的合理方案。
以权责清单制度实现动态确权
要“跳出基层”对基层治理的结构性难题进行剖析，动态确权是一个具有启发性的切入点。由于中国的纵向政府间关系长期维持着“职责同构”的特征，逐步稳妥、科学地推进放权工作有其必然性和必要性。值得注意的是，放权改革本身是一个螺旋上升的过程。改革过程中出现部分下放执法权收回的现象，是政府层级间实现职责动态调整的一种表现。当然，这一现象引发的进一步思考在于，未来政府间的职责配置调整，应当特别注意职责匹配的层次性，逐步实现兼具职责层次稳定性和职责常态化调整灵活性的动态确权模式。
事实上，权责清单工作开展近20年来，已经在政府内部职责调整、与“三定”规定衔接，以及与政务服务体系建设、法律制度完善相协调等方面初显成效。作为中国政府行政管理体制改革过程中典型的体制创新，权责清单制度在“职责同构”政府运行过程中引入了反馈机制、巩固机制和调配机制。其中，反馈机制是指在政府职责体系构建的过程中，通过促进其所涉及的各个单位、内容要素之间的相互沟通与影响，使改革对象和改革手段趋于体系化的机制；巩固机制是指在政府职责体系的构建过程中，将改革成果通过立法等多元化的渠道固定下来，从而最大化地平衡改革中的风险与效率的机制；调配机制是指通过对“职责同构”的解构，在稳定的职责层次基础上进行政府职责的常态化调配，从而形成秩序稳定、动态优化的政府职责体系的机制。这三项机制相互作用，形成合力，共同促成动态确权的模式。此外，权责清单制度中的动态管理和痕迹管理，使得改革过程——特别是政府内部职责的调整过程由“看不见、多反复”转变为“看得见、可追溯”的清晰流程，为一线工作和改革经验逐步积累并反馈至相关法律制度、促进依法行政和法治体系优化创造了良好的条件。
可以看到，动态确权中的“确权”是基础，形成稳定的职责层次是改革的首要目标和向基层赋能的前提条件；而“动态”则是对体系弹性和灵活性的保障，关乎基层治理的活力和积极性。
以动态确权实现向基层赋能
乡镇街道作为最贴近执法对象的前端执法主体，天然地具有执法上的便利性和及时性；但作为行政体系的末端，它们在权力权限、履职能力等方面又具有非常大的局限性。
综观此次改革，基层治理层面至少有两点问题值得关注。
其一，在现代化治理体系中，基层治理负担过重和履职能力不足的现象并存。在“职责同构”的政府运行模式下，纵向政府间权责边界模糊。法律层面既缺乏对各级政府职责或职责层次的明确规定，又缺乏对纵向权责调整的程序性规定。因而，基层政府承担着大量上面交办的执行性任务，作为责任链条末端又面临被问责的风险；加之形式主义、官僚主义带来的额外任务，其治理负担的来源是多方面、多层次的。这不仅削弱了基层履职和参与治理的主动性和积极性，也深刻影响了基层本就存在局限性的履职能力。
其二，纵向职责结构调整和向基层赋能是一个系统、综合的过程，单纯向下放权可能并不是向基层赋能的有效路径。例如，基层既存在客观上缺乏执法权限、执法队伍人员编制不足和人员结构不合理、缺乏财政保障和专业设备等问题，也存在主观上执法经验不足、执法水平不高和执法不严不规范等问题。此外，经实践检验，一些执法事项由县级政府承担更为恰当；一些事项与其他行政权力关系紧密，下放后不利于上级政府监管执法等，也都是部分下放的行政事项又被收回的原因。这些情况综合在一起，就使得向基层放权赋能的过程表现出种种不适应。因此，要真正向基层赋能，调动基层治理活力，须从根本上实现动态确权，在确保基本职责结构科学、合理的基础上，逐步加强对基层的编制供给和资金补助，加强执法人员队伍培训和业务指导，建立数字化平台和案卷评查机制，提升基层综合行政执法能力。
当然，改革的价值在于，一是摸清了基层治理能力现状，把握了基层治理的种种局限所在，为从客观和主观层面提升基层治理能力提供了方向。二是确立了一些具有指导意义的改革举措。比如，未来职责调整须在中央的统筹设计下，以自下而上镇街申请开展、以自上而下市县评估推进，既能调动镇街的积极性和能动性，又能防止权力过度下放造成的县级执法空心化，确保权力在各级政府、各个层次上逐步归位。这一过程中，更要充分利用好权责清单制度，充分发挥其功能，确保改革效益最大化。
在确权赋能中促进权责清单制度的机制优化
确立权责清单制度的核心目标是加快构建和优化政府职责体系，其引入的一系列创新性机制，成为确权赋能得以实现的基础；而“跳出基层治理”寻求向基层赋能的路径，也要求打破“职责同构”从而形成确权赋能的格局，这一过程又为权责清单制度机制的优化创造了条件。二者之间的紧密关系决定了发展方向的一致性。就权责清单制度本身来看，尽管目前已经初步形成了横纵全覆盖的清单体系，但其制度性功能还远没有得到充分发挥。其制度性功能是在相关工作开展和政府运行的过程中得以发挥的；因而条件越成熟，制度设计越完善，机制运行越顺畅。这为“在确权赋能中促进权责清单制度机制优化”提供了理论基础。
随着基层综合行政执法改革的深入推进，权责清单制度的机制优化要注意做好以下三方面工作。
一是要进一步明确各级政府在改革中的角色和定位，特别是要对执法前端的基层政府工作予以充分重视。县级和乡镇街道政府的工作及职责分配关系，很大程度上反映出政务服务体系建设和职责结构调整的一般性规律。这部分工作和改革经验应当通过不断总结，逐步反馈至各领域相关法律的修订，加快形成对相关领域机构职责的清晰与合理配置。
二是利用好权责清单制度的动态管理和痕迹管理。一方面，要充分发挥动态管理的优势。职责调整不是问题，反复随意调整才是问题。中国处于加快推进政府职能转变的时期，未来更是要做好职责常态化调整的应对工作。另一方面，要充分发挥痕迹管理的优势。过度留痕不可取，但不能因此否认一切留痕工作。权责清单的电子留痕有助于积累改革经验，为中央和省级政府进行制度设计和统筹安排提供材料。权责清单制度的机制优化正是在制度执行过程中实现的。
三是要把握现代信息技术发展和政府数字化转型的契机，提高向基层赋能的效率和基层自身的综合行政执法能力。在治理负担过重的压力下，基层的权责清单工作往往疲于应付、流于形式。因此，基层履职和治理能力的提升，对权责清单制度基础工作的扎实推进有着决定性的影响。当前，相关工作应当分别从自上而下推进数字技术应用标准化、打破“数据壁垒”、实现业务数据的信息共享，以及从基层加强数字人才培养、借助数字技术优化管理和服务流程等方面分类、分层推进展开。
（作者系南开大学中国政府发展联合研究中心研究员）
