全面提升应急管理法治化水平成为防范化解突发事件的重中之重。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》），紧扣当前应急管理新情况、新问题，明确提出健全突发事件应对体系，依法预防处置重大突发事件。强调坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。
法治是应急管理体系和
能力现代化的重要保障
2003年成功抗击“非典”疫情后，中国首次提出并加速建设应急管理体系。2018年设立应急管理部，逐步形成“1+5”应急管理法律体系框架，中国应急管理事业迈入新阶段。法律授予并约束应急主体权力、明确应急行为依据、制定应急程序规范、推动应急责任落实，法治是推动应急管理体系和能力现代化的重要保障。
第一，授予并约束应急主体权力。非常态下以国家理性和紧急自卫为基础的行政应急权，与常态下的人民群众权利保护通常难以调和。在突发事件处理中，法治原则成为授予和约束紧急权力的坚实依靠。法律明确应急主体的范围，规定或明文授予应急主体权力，坚持以人民为中心，规范应急主体必须在法治框架内活动。
第二，明确应急行为依据。应急管理体系包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等阶段，涉及各级人民政府、政府部门、街道办事处、居民（村民）委员会、企事业单位、社会组织和人民群众等主体，应对自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件等不同类型风险。法律规定不同主体在不同阶段应对不同突发事件的地位、权力边界、权利与义务，有助于防范应急行为冲突，平衡应急管理全过程，为集中高效应急处置奠定良好基础。
第三，制定应急程序规范。突发事件具有公共性、突然性、紧迫性、破坏性、不确定性等特征。法治作为一种规则之治，依据具有预先设定性、确定性和权威性的应急程序，构建根本性、全局性、稳定性和长期性的应急管理制度体系。通过制度化、规范化和合法化的应急响应处置程序，有效降低未知风险带来的破坏，有条不紊地处置各类突发事件。
第四，推动履行应急职责。法律明确各应急主体职能角色，由国家强制力保证实施，规定违法者必须受到惩罚或作出赔偿。依法应急有利于开展科学合理的职责分工，督促落实主体责任，增强应急管理工作的责任感与使命感，促进积极主动履职。
对法治建设提出新要求
应急管理承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。步入新时代，面对突发事件新特点、应急管理体系和能力现代化新进程，应急管理法治建设应符合新要求、满足新期待。
第一，提高应急主体联动水平。新的历史条件下，突发事件复杂性、关联性和危害性不断增强，现代化应急管理体系要求由央地条块化管理向综合式全域合作转变，独立部门应对向跨部门联动转变，单一灾种减灾向综合减灾转变。设计协调机制，提高联动水平，真正形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体系。
第二，明确社会主体行为依据。应急管理是一项复杂的系统工程，需要运用现代治理思维构建多元主体合作共治网络。发挥社会组织作用、动员专业志愿者参与、强化各类社会力量联动，明确各主体法律地位，让社会主体和市场主体有章可循、有据可依。
第三，坚持应急程序合法合理。非常态下行使应急权，以化解危机、消除风险为目标，有时会降低程序要求。面对突发事件，应急行为应符合法治基本原则，依法遵守必要的方式、顺序和事后救济，坚持应急程序的合法性与合理性。
第四，落实应急管理职责。面对超出传统认知的突发事件及其巨大的不确定性，应急管理主体容易出现某些“避责”行为。履责的前提是责任明晰，需科学分解、细化公开应急主体职责，落实责任监督与问责机制。
尊崇法治理念
筑牢应急管理法治基石
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。完成应急管理现代化目标，必须尊崇法治理念，遵循《纲要》指引，完善突发事件应对制度，提高突发事件依法处置能力，引导规范基层组织和社会力量参与突发事件应对，筑牢应急管理的法治基石。
第一，完善应急管理法律规范体系，提高突发事件应对法治化、规范化水平。根据《纲要》要求，系统梳理和修改应急管理相关法律法规。一是以综合应急管理机制为导向，打通单行法之间的衔接障碍，考虑出台综合性应急管理法典。二是将较为成熟的国家应急预案体系和重要的监测预警、信息报告、应急响应、恢复重建、调查评估等阶段纳入立法。三是制定相应实施细则，详细规定应急管理各环节的步骤、过程和方式，真正构建统一指挥、紧密配合、权威高效的应急管理体系。
第二，夯实应急管理社会化基础，增强全社会应急法治意识。根据《纲要》要求，明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障措施。一要明确社会力量有权在规定范围、通过规定平台介入应急管理全过程，健全社会应急力量备案登记、调用补偿、保险保障等制度。二要加强应急处置法律法规教育培训，全面增强各主体应急处置法治意识。强化行政主体应急法治观念、知识和能力，完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，开展全社会应急能力建设和应急文化宣传，培养自救、互救能力，真正实现全社会应急联动。
第三，坚守法治原则，健全应急管理正当程序。非常态下，应急行为必须坚持法治原则底线要求，依法应对突发事件。一是根据《纲要》要求，加快推进突发事件行政手段应用的制度化规范化，规范行政权力边界。二是坚持比例原则。行政应急措施符合应急管理目的，应遵守侵害最小的原则。三是落实正当程序。如《纲要》中规定，完善各类突发事件应急响应处置程序，建立征收、征用、救助、补偿制度，规范相关审批、实施程序和救济途径，健全规范应急处置收集、使用个人信息机制制度。保障应急行为符合法定程序、越权无效，以明确的监督审查、救济补偿程序防止权力滥用。
第四，分配细化应急管理职责，提高突发事件应对能力。依据《纲要》指导，全面增强风险防范意识。在国家突发公共事件应急预案体系中，在分级分类突发事件应对法律政策中，在应急演练和公共舆情处理方案中，应科学分配应急职能，层层分解细化应急责任，建立责任分级分项制度、责任公示监督制度、责任考核奖惩制度以及责任免除制度。通过均衡配置、公开宣示职责，合理考核、严格监督责任落实，以及鼓励有担当、有作为的容错纠错机制，减少“避责”行为，切实增强应急处置的针对性、时效性，加快突发事件处置能力整体提升。
加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。作为现代政府职能的重要组成部分，应急管理必须以《纲要》为指导，贯彻职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府要求。以法治建设推动应急管理体系和应急管理能力现代化，为2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会奠定坚实基础。
（作者单位：中国传媒大学政府与公共事务学院）
