按照公私法二元划分，公共服务作为政府的一项重要职能，通常采取公共性的组织形式。近年来，针对公共服务市场化、产业化后的一些弊病，公共服务“公共化”的呼声越来越高，甚至有论者主张其“再行政化”。但是在实践中，行政任务的承担主体呈现出多种形态，已超越公私二分的框架，这在《“十四五”公共服务规划》（以下简称《规划》）中有着鲜明的体现。因此，要选择公共服务的组织形式，选择的对象并非抽象意义上的理想结构，而是一种基于实践的、能够确保其公共性的运行机制。

　　确立公共服务的辅助性原则

　　公共服务并非法定概念，目前对此概念的界定和使用，存在强调“需求—供给”关系和“服务—服务提供者”关系两个面向。辅助性原则是公共服务的首要组织原则，即政府提供的公共服务，仅在个人凭自身努力或依靠社会帮助无法（有效率地）获得时方有必要。在组织分工上，政府提供公共服务是一种补充性辅助行为，顺序上在后且具有一定的限度。公共服务的供给范围和主体，在很大程度上呈现了公领域和私领域之间的动态关系。须进一步说明：第一，公共服务的提供者不限于公共主体，政府是基本公共服务的主要供给主体，而非唯一主体。虽然公共服务的基本定位是公益性，但以组织的公共性确保其公益性并非唯一选择。第二，政府提供公共服务的场景主要是市场失灵的情形，但不限于此。市场本身无法有效率地提供公共物品，自然灾害等突发事件导致的个人生活困难，资源配置不均衡导致的不公平，都可成为提供公共服务的理由。第三，辅助性原则仅适用于共享权限的情形。当某些职能按照本身属性或法律规定，属于特定组织和个人的专属权限时，就不适用辅助性原则。

　　《规划》围绕“供给—需求”的关系，将需求区分为三个层次：全民基本需求、多数公民的高层次需求和居民的个别化需求，相应地将政府责任分别确定为最终保障责任、积极促进责任和秩序维护责任，在宏观上确立了一种辅助性视角下的多元供给格局。这种安排预设了社会和个人自我责任优先，国家的直接责任限于保障最低限度的基本需求，是具有实定法依据的。例如，《宪法》第45条“获得物质帮助权利”的保障主体，同时包括“国家”和“社会”；《宪法》第46条和《义务教育法》除了明确公民有受教育的权利和义务、义务教育是由国家保障的公益性事业之外，还鼓励社会力量参与教育事业；《基本医疗卫生与健康促进法》则规定了基本公共卫生服务由国家免费提供，基本医疗服务费用主要由基本医疗保险基金和个人支付，公民有参加基本医疗保险的权利和义务。

　　公共服务的“公共性”表现在“普遍性”和“平等性”两个方面：普遍性指的是公共服务全民可及，主要是由政府免费提供的；平等性指的是平等享有，国家有义务促进公共服务发展、矫正地域和群体方面的资源不均衡。对于政府而言，这种公共性既是政府权力的基础，即正当性所在，也是政府权力的界限，即合法性所在。因此，非政府主体所举办的教育事业、医疗卫生事业显然也属于满足公众需求意义上的公益事业，所以不能简单地将公益性与组织形态的公共性画等号。

　　推进公益类事业单位法人化改革

　　在公共服务辅助性原则的基础上，要确定公共服务的组织形式，还须明确政府的职责履行方式。当前，政府提供公共服务的方式主要有三种：一是直接履行，即以行政机关的组织形式履行职责。二是担保履行，即由依法设立的公益性组织直接履行，政府提供全额经费或按项目资助，若该组织未能履责，则由政府承担最终责任。三是购买服务，即采用政府采购的方式，向有资质主体购买公共产品或服务。“购买服务”不限于传统意义上的采购，还包括《规划》中提到的公建民营、政府和社会资本合作等方式。政府公共服务职责履行方式的划分，凸显了公益类事业单位作为公共服务承担者的重要角色。因此，如何在组织上改造公益类事业单位应当更受关注。

　　目前，事业单位改革的总体方向仍是“政事分开、事企分开、管办分离”。对此，一项颇为可取的建议是，将公益类事业单位改造为独立行政法人。循此思路，行政法人既不是层级节制的行政机关，也不是意思自治的私法人，是二者之外提供公共服务的第三类主体。一方面，独立行政法人不必由国家直接管理，可实行更加宽松的人事、财务规则，适度引入追求效率、灵活弹性的组织模式，注重成本收益和组织效能的提高。另一方面，独立行政法人是具有行政任务导向的公共组织，依据法律和授权设立，其承担的事业是民间组织无法完全取代的，因此独立行政法人也就不像私法人那样拥有解散的自由。

　　这种思路对于我国的事业单位法人化改革具有重要价值。当前，我国的事业单位既有去行政化的需要，也有增强公益性的需要。事业单位法人化，可打破行政级别，赋予事业单位法人更大自主权，明确其权利义务的界限；并建立相对稳定的组织结构和有效的监督机制，确保其公益性不被利益诱导机制扭曲。需要澄清的是，去行政化并不必然减弱事业单位的公益性。例如，社会观念通常认为，公立医院和私立医院的公益性具有很大差别，但实证研究表明二者在公益性方面大同小异。因此，管理和组织构造因素，而非主体公共性的强弱，更能够影响公共服务的质量——手术的安全标准在公立、私立医院同等适用，医生的专业水平也与医院的主体性质无必然关联。此外，事业单位法人化在不同行业具有很大差别，不能简单套用相同的组织构造，须根据其所处领域、承担功能和具体环境进行因应设计。

　　确保公共服务运营过程的“公共性”

　　公共服务所追求的公益性，往往与企业化的运营手段相冲突。公共服务组织设计的基本思路是：根据公共服务事项的性质，以最恰当的组织方式提升运营效率，提升服务质量并且确保行政的透明化。对于组织的公共性，传统上有三个判断因素：（1）法律地位，即谁是组织的所有者，谁对组织的绩效最终负责。就此而言，公共组织由全体人民集体所有。（2）资金来源，即组织资金来源由纳税人提供，还是消费者支付。公共服务费用通常由纳税人支付，但是也存在使用者付费的情形。（3）控制程度，即组织受政治权力而非市场力量约束的程度。对此，公共部门可以通过事前许可、质量标准、最终决定权等实现直接控制，也可通过财政资助、人员选派等机制实现间接影响。总体来看，公共服务作为一种行政任务，其运营过程始终未超出行政部门的控制范围，即便是组织形式实现了私法化，行政任务本身的公共性仍旧存在。

　　因此，对于公共服务而言，其公共性不是有无的问题而是程度的问题，公共性的程度会影响组织的绩效，也会影响“内部组织变量”，如组织的价值、结构和目标。公共性强调的是一种过程性特征，而非简单地与特定的组织类型联系在一起。就当前受到外部行政控制的事业单位而言，尤其需要功能性的外部治理。例如，除了绩效的量化指标，还可以通过独立的评估委员会对公共服务进行质性评价；加强对公共服务的社会监督，提高公共服务部门业务活动的透明度；加强公共企业事业单位定期的信息公开，包括年度财务报表和年度营运状况等信息。此外，在政府与其他社会组织合作提供公共服务时，可以通过契约的形式明确公共服务的绩效标准、社会公众的参与、第三方的监督和认证等，将契约机制作为确保公共性的一种手段。

　　（作者系北京航空航天大学法学院副教授）