我国行政法学体系一直以实施管理、维护秩序为主要目标，缺乏对于行政机关如何加强和优化公共服务供给的法律保障。进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，我国行政法学也需与时俱进，构建以公共服务为导向的行政法学体系。

　　以《宪法》社会权条款为规范根基

　　“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”，这决定了我国《宪法》中的社会权条款应具有更为丰富的规范内涵，体现在以下三个层面。

　　第一，国家承担广泛的福利保障责任。《宪法》第19—26条明确了国家在教育、科技、医疗、卫生、体育、文化及人才培养等方面负担积极保障义务，第42—50条规定了公民享有获得劳动报酬、休息、退休、社会保障、受教育、从事文化活动等方面的社会性权利。要言之，我国《宪法》的社会主义性质，决定了国家应承担更广泛的福利保障责任。

　　第二，公民有权对社会劳动和生产资料实施民主管理。我国《宪法》第2条确立了一切权力属于人民的原则，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。《宪法》第42条进一步明确：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度对待自己的劳动。”

　　第三，对公民社会权的保障支撑国家构建的正当性。我国《宪法》序言宣示：“生产资料私有制的社会主义改造已经完成，人剥削人的制度已经消灭，社会主义制度已经确立。”《宪法》第6条规定，“社会主义公有制消灭人剥削人的制度”。在社会主义初级阶段，我国确立社会主义市场经济的基本制度，旨在解放和发展生产力，发挥社会主义制度的优越性，消灭剥削、消除两极分化，最终实现共同富裕。

　　以公共服务为导向的行政法学将《宪法》社会权条款作为规范根基，研究行政机关如何综合运用各种手段，调动市场及社会各方面力量，提升公众对公共服务运营管理的有序参与，持续改善公共服务供给的范围与质量，强化我国作为社会主义国家的正当性支撑。

　　以党和国家政策充实规范内涵

　　法律是政治意志的规范表达。要将党和国家优化公共服务的政策要求转化为公共服务专门立法的规范内涵，须坚持以下三项原则。

　　第一，供给优化与发展水平相适应。党的十八大报告要求政府职能转向“提供优质公共服务”，建立“可持续的基本公共服务体系”。所谓“基本公共服务”，在国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中被定义为：“由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务”。党的十九大报告进一步提出，“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行”。

　　第二，供给普惠与供给升级相协调。基本公共服务以均等化为目标，要求“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”，并“注重普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。与此同时，政府还应推动非基本公共服务的发展。《“十四五”公共服务规划》在持续推进均等化发展目标的基础上，首次将覆盖面更广、服务内容更丰富、需求层次更高的非基本公共服务也纳入规划，旨在“更好满足广大人民群众对美好生活的新需求”。因此，应坚持供给普惠与供给升级相协调原则，在保障基础公共服务公平可及的同时，还应积极“拓展公共服务提档升级空间”。

　　第三，技术赋能与跨越鸿沟相结合。数字政府建设要求“推动数字技术和传统公共服务融合”，以新技术助力公共服务的精准匹配与高效供给。然而，数字技术的广泛应用可能会危及公共服务的公平性、可及性。政府在利用数字技术优化公共服务的同时，应正视数字技术可能带来的城乡、性别、年龄等鸿沟，将技术赋能与跨越鸿沟相结合，确保公共服务对“数字富人”与“数字穷人”皆公平可及。

　　以公共服务为导向的行政法学在党和国家政策的指引下，为行政机关在新时代平衡好“做大蛋糕”与“分好蛋糕”的关系、利用数字技术赋能公共服务提供学理支持与规范指导，从而发挥法治固根本、稳预期、利长远的功能，保障公共服务供给的持续有效。

　　以行政协议制度为规范工具

　　行政协议是政府为履行公共职责与营商主体、社会主体平等协商缔结的合同。完善行政协议制度有助于整合政府、社会及市场各方力量，实现公共服务的共建、共治、共享。

　　第一，激励各方积极参与，共建公共服务。一方面，依据《政府采购法》和《招标投标法》，政府缔结公共服务相关行政协议时，应遵循公开透明、强制竞争原则，为各方主体提供正向激励。另一方面，对于营商主体而言，参与公共服务运营、投资基础设施建设，会导致大量资产沉淀、降低资金使用效率，也存在负向激励。因此，在坚持和完善缔约竞争机制的基础上，还应当围绕行政协议的标的，构建相应的交易流转机制。如2020年以来，证监会和发改委联合推动的基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）改革试点，便力图构建公共服务项目的上市流通制度。这一改革试点，以盘活公共服务项目的存量资产为着力点，为共建公共服务的各方主体提供了稳定的正向激励。

　　第二，便利公众民主管理，共治公共服务。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，公众意见可以作为评价公共服务实施绩效的重要内容。然而现有条款中，仍缺乏保障公众参与的具体制度安排。基于公共服务的长期性、普惠性等特征，行政协议制度需要构建专门的公众参与及听证议事机制，以保障公共服务的民主管理得以实现。与此同时，民主管理也会对行政协议的安定性造成冲击。行政协议制度应当根据各类公共服务的具体变更场景，完善相关权限、程序及补偿的制度安排，为平衡公益需求的可变性与协议关系的安定性提供更稳定的规范预期。

　　第三，政府履行监督职责，共享公共服务。公共服务的持续有效供给，有赖于承担供给责任的营商主体、社会主体严格履约，这要求政府积极行使合同权利并履行监督职责。对此《民法典》和《政府采购法》已有专门规定，然而现行规定中，缺乏公法与私法手段间的衔接协调机制。行政协议制度的改革完善，应整合规范目的相同的各类制度安排，为政府督促营商主体、社会主体严格履约提供清晰统一的规范指引。与此同时，公共服务供给还需回应不同人群的个性化需求，如老年人在接受数字公共服务时可能存在障碍，此时便需要政府积极履行职责，督促公共服务提供者解决上述问题，保障不同群体共享公共服务。行政协议制度的改革完善，应当推进公共服务个案衡平的制度化，以确保在经济社会快速变迁的时代，每个公民都能够及时获得恰当的福利照顾。

　　总之，构建以公共服务为导向的行政法学体系，应当以宪法社会权条款为锚点，夯实行政法学的规范根基；以党和国家的政策要求充实规范内涵，推动公共服务专门立法的研究与发展；改革完善行政协议制度，为实现公共服务的共建、共治、共享提供规范工具。

　　（作者系清华大学公共管理学院副教授、清华大学公共管理学院政府法制研究中心副主任）