2023年8月15日是我国首个生态环境日，在8月19日召开的第二届国家公园论坛上，我国首批国家公园总体规划正式发布，规划总面积为23万多平方公里，规划期为2023—2030年。首批国家公园总体规划作为纲领性、指导性文件，对国家公园保护和建设具有重大意义。随着我国国家公园相关各项工作的推进，国家公园保护和建设的目的是什么、应秉持怎样的立法原则，成为了自然保护领域备受关注的问题——其本质是保护与发展的辩证关系，对该问题的认识将决定国家公园模式的管理宗旨和目标，以及未来国家公园立法的基调。
国家公园保护和建设的多重目的
从哲学上分析，任何事物都具有两方面的目的形式：一个是本我目的，这是去主客关系论、事物本身内在、具有普遍性的存在意义；另一个是他我目的，也就是在主客体关系论下的功能、功利价值。在很多情况下，现世代的人们往往从以人类为中心的功能服务角度理解自然、生态系统、国家公园和自然保护地的目的。这诚然是需要的，但却是不全面甚至是未抓住重点的。我们应从国家公园存在的本我目的理解其内在意义，且国家公园和自然保护地的本我目的是自然保护法治的第一法益。国家公园保护和建设的本我目的，是国家公园和自然保护地所具有的天赋的原真性和完整性（表现为生态客体、结构和功能）以及人与自然同化作用所形成的文化和美学意义。这种内在意义可超越社会界限和界分，对全人类均具有重要价值。联合国教科文组织在《世界文化和自然遗产保护公约》中已经宣示了自然和文化遗产的本我意义，以及据以判断的较为客观的依据和标准。国家公园的他我目的，也即主客体关系论下的功能价值，是从“效应”和“效益”的角度来界定的，表现了国家公园主、客体之间的功利关系和功能定位。在规范意义上，国家公园的他我目的，主要是实现所规划的国家公园客体如空间和区域的自然客观实在对人类和社区的作用效果或效益价值。
综合以上两方面可知，国家公园保护和建设的目的是多重的。其一，保护生态环境的原真性，维护国土生态安全。自然保护地具有成熟而完整的生态系统和生态过程，生物群落和物种丰富、结构平衡，生态系统稳定性高，是国土安全的最重要的基本内容和物质基础条件，是人类永续利用和保护重要自然生态系统和典型类型的“本底”资源。自然保护地还是人类淡水、洁净水的源头，我国西部地区禁止开发区域的自然保护，对缺少生物机能的城镇体系和追求单一农作物生物量为目的的农业生态体系具有重要的补充和平衡作用。
其二，保存重要遗传物质及发挥基因库功能，维护生物多样性。自然界的每一生物都是经过漫长的地质和历史演替的遗存者。所有物种和生命形式即便不能为今世所用不等于没有价值。若任人为恣意开发、选择性利用或消灭，将导致生物物种大量灭绝，使生态系统处于高风险。因此，自然保护地具有保存自然资源及维护生物多样性、为野生生物提供天然栖息地、保持物种基因库多样性和丰富性的重要意义。
其三，促进科学研究及国民的环境教育。自然是人类知识的源泉。国家公园是为保存原始且完整的自然资源而设立的，其地形、地质、气候、土壤、河流溪谷、山丘景观，以及生活其间的动植物几乎不受人为干扰和改变。自然保护地是国民体验和接近自然的场所，是环境教育、科研的天然教室、实验室。
其四，提供国民游憩机会。大自然可陶冶人性，启发灵感。随着经济社会的快速发展，我国城乡居民生活水平显著提高，收入大幅度增长，部分家庭过上了富裕生活，进而激发了人民群众对生活质量和环境质量的要求越来越高，休闲游憩和回归自然成为了国民生活的一种方式。城市居民对户外游憩的需求更为迫切，前往自然地区近距离感受自然、亲身体验国家公园自然和文化保护价值，有利于健康及心理上的平衡，缓和生活上的紧张感。
其五，促进区域就业、福利和经济繁荣。在满足国民游憩需求的同时，通过适当和适度的开发利用，自然保护地可以发挥旅游经济功能，可增加政府财政收入，吸引外国游客从而增加外汇收入，为区域提供直接或间接的就业机会，带动食品、餐饮、交通、旅游等相关产业的发展，刺激消费、带动内需并促进区域经济的发展。
转变国家公园法治建设的目的和功能
我国新时期的国家公园和自然保护地体系的法治建设，应当实现在法治目的和功能上的转变，并坚持以下立法原则。
首先，将国家公园和自然保护地的“本我目的”优位于“他我目的”，在法律价值设定上实行“保护第一”的基本原则。作为新型保护地的国家公园，其保护理念与自然保护区的理念是一致的，自然原真性保护是首要保护目的，文化、美学和游憩经济价值等功能价值是后位目的。需要指出的是，国家公园和自然保护地并不排斥不与本我目的保护相斥或抵触的适当的利用和开发行为，应当遵循以首要保护和管理目标为导向的管控模式，而不是一刀切采取全部封禁的措施。
其次，兼顾“自然原真性保护”和“公众的游憩利用”双重目的实现，以优先保护、兼顾休憩利用为原则。国家公园为国家和人民的利益而设，公众对国家公园享有进入、合理利用和欣赏娱乐的权利。但是，当原真性保护和游憩利用之间存在冲突时，前者应赋予更大的权重。对此，英国的《环境法案》的规定值得借鉴，它指出当国家公园的两个立法目的即“保存和提高（国家公园的）自然美景、野生生物和文化遗产”与“提供公众理解和娱乐（国家公园）这些特殊品质的机会”存在不可调和的冲突时，立法赋予保护国家公园自然美景、野生生物和文化遗产目的更高的权重。澳大利亚和新西兰等国家的相关法律也有相似的规定。
最后，明确国家公园管理者的法定职责，以促进区域经济和社会的可持续发展为原则。从域外立法来看，“促进经济发展”并非设立国家公园的根本目的，英国、德国更是立法明确反对此事。但与笼统的“促进经济发展”不同，促进区域经济和社会的可持续发展则值得提倡。例如，英国《环境法案》对国家公园管理局赋予如下法定职责：与负责发展的地方机构通力合作，促进国家公园内社区的经济繁荣和社会福利。这一规定对我国国家公园建设具有借鉴意义，国家公园虽然不能把繁荣经济和促进社会福利作为一个根本的管理目标，但是可以作为一项重要的国家和社会责任引入，配合地方主管经济发展的机构，促进国家公园所在区域经济、社会的可持续发展。
（作者系北京航空航天大学法学院教授）
