在2021年联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上，习近平主席指出：“为加强生物多样性保护，中国正加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，逐步把自然生态系统最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的区域纳入国家公园体系。”2022年1月，在世界经济论坛的演讲中，习近平主席强调：“中国正在建设全世界最大的国家公园体系。”建设具有中国特色的国家公园，是党中央站在国家生态安全的战略高度作出的重大决策，是我国坚定不移推进生态文明建设、建设美丽中国、促进人与自然和谐共生的一项重要举措，对于实现经济效益、社会效益、生态效益的统一具有重大战略意义。

　　国家公园体系建设的制度规范

　　国家公园体系建设离不开相应制度规范的支撑，随着党和国家一系列政策、法规的出台，我国国家公园建设逐渐进入依法治理的新发展阶段。2015年1月，《建立国家公园体制试点方案》印发，标志着国家公园试点正式开始。2017年9月，《建立国家公园体制总体方案》出台，国家公园建设自此有了更为明确的指导。2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》的印发，确立了国家公园在自然保护地的主体地位，也明确了探索建立国家公园公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。2022年6月，国家林业和草原局发布《国家公园管理暂行办法》，明确国家公园多方参与的原则。2022年8月，《国家公园法（草案）》（征求意见稿）发布，进一步完善了国家公园法律制度体系，确保中国特色的国家公园体制建设于法有据，国家公园保护管理有法可依。

　　相较于西方国家，我国的国家公园建设虽起步较晚，但具有强大的后发优势，通过跨越式发展形成了具有中国特色的多元协同治理模式。总体而言，在治理规范上，形成了由法律规范、政党规范、国家政策、社会规范共同构成的多元化规范渊源；在治理主体上，实现了在党的领导下中央与地方政府、国家公园管理机构（国家公园管理局）、社会组织、特许经营企业、公众等多元主体的共同参与；在制度措施上，建立了以国家公园管理局为主体的资源环境综合执法制度、以各级党委政府为监督对象的生态环境保护督察制度、以社会组织为主体开展的国家公园环境民事公益诉讼制度、以集体土地制度改革为特色的国家公园土地管理制度，丰富了国家公园治理的新样态。

　　国家公园多元协同治理模式的主要内容

　　国家公园多元协同治理模式的核心内涵，是针对传统体制机制的局限，在多元主体之间采取符合科学治理逻辑、适应实践需求的治理方式，通过制度创新形成并不断完善具有中国特色的国家公园治理机制。其主要内容包括以下四个方面。

　　一是以各级党委政府为监督对象的生态环境保护督察制度，抓住党政领导干部这个“关键少数”，对各级党委政府形成强有力的约束。2021年2月，中央第七生态环境保护督察组对国家林业和草原局开展了生态环境保护督察。督察发现，治理能力与生态保护要求不相适应，突出表现为国家公园体制改革与中央要求还有差距，跨省区协调联动机制还未有效发挥作用。针对督察所指出的问题，国家公园主管部门及时制定整改方案，向社会公开整改落实情况，有效推进了国家公园协同治理。

　　二是以国家公园管理局为主体的资源环境综合执法制度，解决我国传统上自然保护地管理成本高、治理效率低，各类保护地之间交叉重叠、多头管理的问题。目前，各地普遍建立了以国家公园管理局为主体、国家公园所在区域市县综合执法局为补充的资源环境综合执法制度，并在此基础上理顺了综合执法机构与相关职能部门之间的关系，有序整合了国家公园内综合执法力量，初步形成了国家公园跨部门综合执法机制。

　　三是以社会组织为主体开展的环境民事公益诉讼制度，解决社会力量参与自然保护地不足的问题。在国家公园改革深入推进过程中，由社会组织代表社会公共利益，针对国家公园区域内破坏生态、损害环境的行为提起公益诉讼制度，已经成为优化国家公园多元治理结构、实行有效治理监督的重要抓手。

　　四是以集体土地使用方式改革、新型生态补偿为核心形成的国家公园土地管理制度，解决国家公园中集体土地占比高、权属不清等问题，具体包括置换、租赁、签订补偿协议、地役权改革等多种方式。例如，钱江源国家公园通过地役权改革，在不改变森林、林木、林地土地权属的基础上，将使用权和管理权统一授权给国家公园管理机构，实现集体土地统一管理，成效显著。

　　国家公园多元协同治理模式的完善措施

　　尽管已经取得较大成效，但现有制度体系仍有亟待完善之处。为进一步贯彻落实党中央提出的国家公园体制改革任务，形成更加完备的中国特色国家公园多元协同治理模式，可采取以下措施。

　　一是完善国家公园生态环境保护督察制度。需要从两方面入手：第一，加强党内法规与国家法律的衔接，需要协调《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等党内法规与《公务员法》《环境保护法》等国家法律责任重合及问责标准不统一的现状。第二，要完善督察问责形式。目前生态环境保护督察问责以同体问责为主，司法机关进行问责的占比较小，且异体问责的主体参与度低。因此，要优化同体问责、强化异体问责，厘清党委、上下级与部门间的责任关系，建立权责一致且层级分明的生态环境保护责任体系。

　　二是完善国家公园资源环境综合执法制度。包括两个方面的要求：第一，需进一步强化以国家公园管理局为主导、地方政府执法部门配合的联合执法机制；实现由国家公园管理局牵头负责指导、协调国家公园跨区域综合执法工作机制。第二，基于国家公园在生态文明建设中的整体定位，应当从“最严格保护”目标出发重新审视、科学构建行政权（综合行政执法）与司法权之间的关系，通畅行政执法程序有效转入刑事司法程序的机制，同时强化协作机制、实现信息共享，形成合力有效应对国家公园范围内的生态环境违法犯罪行为。

　　三是完善社会组织提起环境民事公益诉讼的制度安排。目前，绝大多数社会组织因缺乏诉讼技巧的专业性人才支撑而不善起诉，或因为太高的诉讼成本而不愿起诉，特别是国家公园内生态环境破坏案件的取证、鉴定更为困难，涉及生态环境要素更为复杂，诉讼成本更为昂贵。对此，一方面要加强公益诉讼法律技能培训，培养社会组织专业化人才，解决其缺乏起诉能力的问题；另一方面要创新公益诉讼激励机制，设立公益诉讼基金，提高社会组织起诉的积极性，解决其因成本高、鉴定难而缺乏起诉意愿的问题。

　　四是完善国家公园集体土地使用与生态补偿制度。需要认真贯彻落实中办、国办2021年4月发布的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），健全生态产品经营开发机制，统筹解决国家公园内集体土地使用、生态补偿、扶贫攻坚等问题。应根据上述《意见》，鼓励国家公园社区居民以及特许经营企业以多种生产、经营方式促进生态产品价值实现；进一步规范国家公园集体土地生态保护补偿标准，扩大多元化补偿方式，完善分类及测算方法，健全生态补偿资金和制度保障机制，保障生态产品的价值实现，走出一条生态发展、绿色发展的新道路。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新时代生态文明建设目标评价考核制度优化研究”（22&ZD138）阶段性成果）

　　（作者系武汉大学环境法研究所教授；中南大学法学院博士研究生）