自20世纪80年代起，联合国便开始探索人权条约机构体系改革的方案和路径，其在监督和促进人权保护方面发挥了重要作用，但也因运作效率低下而长期遭受各方批评。在这一背景下，联合国实施并完成了“2020评估计划”，随后人权条约机构体系改革进入了“共同促进进程”。正如习近平总书记在党的二十大报告中强调的，我国坚持走中国人权发展道路，推动人权事业全面发展，在国内人权得到更好保障的同时，亦积极参与全球人权治理，在联合国人权条约机构体系改革中作出了重要贡献。
“2020评估计划”的改革成效
2014年，联合国大会通过了题为《加强和增进人权条约机构体系有效性运作》的决议（第68/268号决议），要求秘书长每两年向大会提交一次报告，说明人权条约机构体系现状以及改革进展。同时，该决议要求大会于2020年审议人权条约机构体系的运行状况以及改革措施的有效性，并就进一步行动做出决定。上述措施共同构成了“2020评估计划”的主要内容，在此期间改革取得了一定成效。
首先，人权条约及其议定书的批准数量持续增加。“2020评估计划”期间，缔约国批准条约和做出声明的函件总数从2190份增至2451份（本文相关数据来自联合国秘书长关于《人权条约机构体系现状》的报告），其中增幅最大的集中于任择议定书的批准书以及授权条约机构审议个人来文和调查的声明。该趋势反映了各国对于人权条约机构体系在尊重、保护和促进人权方面重要作用的认可和肯定，但随着缔约国数量的不断增加，条约机构的工作量亦有所上升，这将会进一步加剧条约机构长期面临的工作积压问题。
其次，缔约国报告义务的履行情况有所改善。“2020评估计划”期间，通过简化报告程序、制定统一报告时间表、减轻缔约国报告义务、加强缔约国能力建设等措施，完全遵守报告义务的缔约国从25个（占13%）增至38个（占19%），缔约国报告义务的履行情况有所好转。审议缔约国国别报告是条约机构履行监督职能的主要方式，推动缔约国按时履行报告义务对于维持条约机构的有效运作具有积极意义。
再次，缔约国报告的积压情况有所缓解。“2020评估计划”期间，通过采取简化审议程序、规定工作总量目标、提供额外的会议时间等措施，积压的缔约国报告数量由304份减至183份，报告积压问题有所缓解。但各条约机构现仅有172名独立专家以个人身份无偿工作，各委员会平均每星期需审查2.6份报告。根据现行数据分析，在人力、物力及会议时间等资源皆较为有限的情况下，报告积压问题无法从根本上得到解决。
最后，联合国已采取完善审查程序、健全管理系统、提供人力及物力保障等措施来应对个人来文积压问题，但个人来文的积压情况仍然严峻。“2020评估计划”期间，积压的个人来文由584份增至1587份。由于各项资源明显不足，条约机构审议个人来文的平均速度为每星期23.4份，每份来文平均用时10.5个星期，即使条约机构不再收取新的个人来文，仍需6年以上时间来清理积压来文。
“2020评估计划”暴露出的问题及成因
“2020评估计划”期间，在各利益攸关方的共同推动下，改革措施取得了一定的成效，但也暴露出了现阶段影响人权条约机构体系有效运作的主要问题。
首先，缔约国不及时履行报告义务。缔约国不及时履行报告义务这一问题，自人权条约机构体系建立以来便长期存在，其原因具有复杂性。其一，缔约国报告义务的履行需要大量的人力、物力资源，部分缔约国报告能力不足，不能及时履行各条约下的报告义务，且部分报告内容重复、形式敷衍，无法准确反映缔约国的履约情况。其二，缔约国面临着联合国宪章机制、条约机制以及区域机制下的多重报告义务，在各机制之间缺乏协调合作的情况下，部分缔约国因面临多重报告压力，而选择拖延或不履行报告义务。
其次，条约机构工作积压情况仍长期存在。近年来，缔约国报告的积压问题得到了一定的缓解，但个人来文的积压问题仍在继续加剧。造成这一现象的原因主要有两方面。其一，伴随着联合国人权条约体系的不断发展，批准条约任择议定书以及授权条约机构审议个人来文的国家数量快速增加，各条约机构的工作量亦大幅增加，因而加剧了工作积压的情况。其二，在工作量大幅增加的情况下，联合国并未向条约机构配备相应的财政资源，且缔约国在人力、物力及会议时间等财政问题上难以达成一致性意见，使得条约机构缺乏充足的资源来全面开展工作。
最后，条约机构体系内外缺乏协调合作。就内部而言，人权体系作为和谐统一的整体，各条约机构的工作目标、工作任务、工作范围及工作方法都具有一定的共通性。在缺乏有效协调合作的情况下，存在缔约国重复提交报告及条约机构重复受理个人来文的现象，这不仅加重了缔约国的履约义务，也占用了条约机构有限的审议资源。就外部而言，人权条约机构体系也面临着联合国其他人权保护机制，特别是普遍性定期审议机制带来的挑战。在缺乏有效协调合作的情况下，其他人权保护机制与条约机构的工作范围存在重叠，在一定程度上挤压了条约机构所需的财政资源，并对条约机构运作的有效性提出了新的挑战。
“共同促进进程”的改革展望
“2020评估计划”结束后，联合国任命摩洛哥及瑞士常驻代表作为共同召集人，与各利益攸关方展开了非正式磋商，标志着“共同促进进程”的开启。该进程中的部分建议已得到了联合国相关决议的支持，并推动联合国大会通过了题为《人权条约机构体系》的决议（第75/174号决议）。根据该决议，联合国秘书长于2022年8月发布了关于《人权条约机构体系现状》的第四次报告。对此，我国亦提交了书面意见，表达了对于人权条约机构体系改革新进程的立场及意见。
首先，加强数字信息及通信技术的应用。新冠疫情的大流行使得人权条约机构体系注意到，加强数字信息及通信技术的应用，能够有效提高条约机构的运作效率及透明度，并加强各方之间的对话互动。但在普及过程中，可能面临诸如技术鸿沟、时区协调、网络安全以及残障人群特殊需求等问题的挑战。对此，我国特别指出，线上模式虽然有其便利性，但采取何种模式进行对话，应当充分尊重缔约国的意见。因而，各方同意不应将条约机构的工作全部转移至互联网平台，而应当采用线上及线下混合模式，保证现场互动在条约机构工作中的重要地位。
其次，完善条约机构成员的提名标准和遴选程序。条约机构成员的提名和遴选应当顾及地域分配的公平性、不同文化形式与主要法系的代表性、性别构成的均衡性。我国对此表示同意，并提出成员构成的多样性对条约机构的有效运作至关重要，应继续加以坚持。该建议已经得到了联合国大会的支持。联合国大会于2021年通过了题为《促进人权条约机构成员名额的公平地域分配》的决议，该决议明确建议，要按照各个区域缔约国所占比例来分配成员席位，这将在一定程度上改变地域分配失衡的情况，推动条约机构成员名额的公平分配。
最后，提高利益攸关方的参与性。国家人权机构、民间组织以及学术机构等利益攸关方，在提供人权信息、提高人权认识以及跟踪建议的执行情况等方面都发挥了重要作用。通过加大技术投入、建立沟通平台、改善沟通渠道，进一步推动其与条约机构之间的互动，有助于增强条约机构体系的多样性及有效性。对此，我国强调条约机构有责任督促利益攸关方遵循宪章及其他相关规则，并坚持客观公正的立场，严格甄别利益攸关方提供的信息与材料，以确保其能够在条约机构运行过程中有序发挥作用。
（作者单位：青岛大学法学院）
