习近平总书记在党的二十大报告中指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生。我们必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。”这深刻阐明了防范化解重大风险对于维护国家安全和社会稳定的重要意义。就行政法治而言，传统秩序行政干预的对象仅限于已知的危险或实害，相应的制度理论无法应对风险的事先控制，风险预防原则作为风险管理的工具，弥补了在科学不确定性情况下，行政事前预防正当性的不足。不过，要想充分发挥风险预防原则的适用价值，不能仅从宏观层面上关注风险预防原则的功能面向，还应回归到依法治国的土壤中探讨该原则适用的法治化道路。
其一，风险预防原则在法秩序中的定位有待厘清。在法律层面，风险预防原则得以适用的应然前提是将采取预防行动的必要性合法化，并且其法律定位又会直接影响到该原则的规范效力以及在规范体系设计上的差异。从我国目前的法律体系看，以风险预防原则来处理环境、健康风险在法治主义中的定位仍然不明确。虽然“生态文明”“国家尊重和保障人权”“国家保障自然资源合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境”等宪法条款均可从主观权利与任务目标角度析出国家的风险预防义务，公共卫生、应急、食品安全、环保等部门法领域也出现了有关风险评估、风险管理的零散规范，其中，《生物安全法》还将“风险预防”作为生物安全防控的一项原则，但这也只能说明我国已广泛承认了风险预防理念，并未从普遍意义上确立该原则在法上的地位。
其二，风险预防原则的适用条件有待明确。不管是行政机关还是司法机关，均无权以风险预防为理由直接限制公民基本权利或自诩预防措施是合法的，也就是说，在法律上必须要有明确的干预授权规定，否则就不能适用预防原则。此外，以《温斯布莱德声明》《里约环境与发展宣言》为代表的风险预防原则的强弱版本，还揭示了适用该原则的其他条件，分别是风险规制的范围以及风险行为与风险有无因果关系上存在科学上的不确定性。前者在强弱版本的认定中存在差异，强版本预防原则要求预防全部的损害威胁，而弱版本则将风险规制的范围限定在对人类健康与环境产生“严重”或“不可逆转”的潜在威胁上；后者则属于强弱版本的共性内容。基于法律文化的差异，风险预防原则的适用存在国别上的不同，在何种条件下适用、适用的强度如何，均与一国的可接受风险水平有关。可接受风险水平的确定属于立法者的价值判断，通常以风险规制的对象、风险阈值的设定等规范内容来呈现，如果违反了可接受风险水平，会引发适用风险预防原则的可能。我国虽然已有“技术标准”为主的“可接受风险水平”的建制，但因在法律位阶上缺乏“风险”与“危险”区分的设置，也未存在该原则在法律上的定义，自然造成了风险规制过程中“无法可依”的困局。
其三，风险预防的合法性控制体系尚须构建。风险预防原则的适用是一体两面的，国家在维护集体安全或照顾后代利益的同时，难免会侵犯到个体的人身自由或经济权利，根据国家对基本权利的保护义务，必须要对限制基本权利的行为进行法律上的理性化规制。然而，以传统警察法为核心的控权体系却不足以完成对风险预防的控制。可以说，基于风险的不确定性与变动性，立法的局限性会更加明显，在关涉规制风险的规范设置上，“条件—法律后果”的传统规范模式将会淡化，“法律授权”模式渐趋普遍化，软法的功能地位随之上升，相应地，控制风险预防的法律规范应尽可能以完善程序法的建制来弥补实体法上的不足。当然，比例原则与平等原则仍然应适用于对预防措施的限制，只不过，相比传统的适用方式，比例原则的适用会有新的调整。
对环境、健康风险的妥善应对，不能脱离依法治国的轨道，对风险预防原则的合理适用需要围绕法治主义的原理，完善风险预防法制规范建构，使该原则在法治化轨道上健康运行。
第一，结合我国当前的发展阶段以及现有的立法积累，或可先从部门法上确立风险预防原则的地位。倘若直接将该原则宪法化，就意味着从宪法层面确认了保护环境的绝对优先地位，这种环境理想主义与我国现阶段贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念背道而驰。要想在中国特色社会主义法律体系中找到该原则的合理定位，立法者应优先注意平衡、协调“创新发展”与“预防风险”的关系。再者，该原则的轮廓尚不清晰，相关的适用理论还在探索中，直接“一步到位”入宪，步子未免迈得过大，不妨以“循序渐进”的思路谨慎对待。从历史变迁视角看，风险预防原则最早起源于德国环境法，而后扩展成为国际环境法原则的重要组成部分，在适用范围上，逐渐渗透到公共卫生、食品安全健康领域；从国内法律实践看，欠缺预防风险的系统性法律规则，且“中国环境法的基本原则包含风险预防原则”仅停留在理论通说层面，食品安全、公共卫生防护领域也存在类似情形；从比较法的视角看，德国法将该原则作为环境法的基本原则之一，且与以“保护环境”为基本任务的国家目标条款，以及以“风险预防”作为行政行为构成要件的具体法律规范一并形成互相影响互相促进的格局体系。他山之石，可以攻玉，我国在汲取相关外国法经验的基础上，可借改革公共卫生法治以及编纂环境法典之机，先将风险预防原则明确写入环境法典，并在公共卫生立法中凸显该原则的相关法律规则。
第二，需要在法律上找到适用该原则的行为根据。首先，事先预防应得到法律上的容许。再者，法律规范应涵盖启动该原则的实体条件与程序条件，前者包括风险及其损害威胁程度，以及风险是否发生或其因果关系存在科学上的不确定性。后者指向“风险评估”，即需要通过风险评估程序完成对实体条件的评定。具体到立法规范的设置，则可分为两步走：第一步，可参照法国法、欧盟法的做法，以附带“定义”的方式写入法律，“定义”中含纳适用的条件要素。第二步，从宏观上建构“危险”“风险”二元区分的法规范构造体系，从微观上借助立法裁量确定“风险”与“剩余风险（共同承担、容忍的潜在损害）”的分配。同时，可将风险预防具体化为授权性、义务性规则，或作为获得行政许可的前提条件等。
第三，构筑以外部规制与行政自我规制为核心的合法性控制体系。外部规制须立法发挥导向作用，司法发挥监督职能。立法机关集中以程序法约束风险行政决定的过程，并按照时间阶段配置相应的程序规范，事前阶段以风险监测、风险评估、风险预警为主，事中阶段重在发挥“公众参与”的作用以及“说明理由”的功能，事后阶段赋予行政“持续跟踪”“动态调整”的义务。相应地，司法机关应关注风险预防措施实施的过程，以比例原则、平等原则等实体原则审查采取的措施是否适当，以正当程序原则为审查标准判断行政义务是否得到履行。此外，因缺乏结论性的证据，对比例原则的应用难以严格按照“适合性原则”“必要性原则”“狭义比例原则”展开，司法审查须更偏向于判断行政决定作出的过程，例如是否进行了风险权衡，是否对行动与不行动开展过成本收益分析活动等。行政自我规制则应在立法授予的职权内活动，并发挥行政灵活性的优势，将立法的基本规定具体化，建立具体的行为基准，在行政组织的主力推动下，完善更多技术标准规范的设立。
党的二十大报告已明确指出，提高公共安全治理水平，应推动公共安全治理模式向事前预防转型。可以说，“事前预防”已成为构建安全领域法律体系的风向标。当然，在实施全面依法治国战略的当下，为完善国家安全法治体系建设，还要实现对“事前预防”的法律控制，并与构造前述法律体系并驾齐驱。
（本文系国家社科基金重大项目“紧急状态的类型化和立法研究”（20&ZD175）阶段性成果）
（作者单位：中国人民大学法学院）
