国际组织在全球治理中扮演着重要角色，它们不仅支持国家间合作，还自主开展全球治理实践，为全球治理提供可操作的方案。随着国际环境的变化，国际组织不时面临合法性和有效性挑战，因而需要不断变革。国际法学科从正式制度（如章程、规则）的设计、修订和解释等技术性视角讨论国际组织正式制度的改革，国际关系学科则更关注国家间权力竞争的制度改革效应。尽管两大学科对国际组织正式制度改革问题的认识已非常深入，但正式制度改革并非国际组织变革的全部内容。

　　国际组织正式制度改革

　　国际组织正式制度变革虽然不易，但改革者可以对章程和规则进行重新解释，或以“场所转移”（forum shifting）方式渐进地建构替代性规则体系。比如，西方大国就利用场所转移策略，不断在区域层次建构和推广新国际贸易规则，以推动世界贸易制度改革。国际法研究揭示了国际制度变迁的外在表现，而其背后的主要动力乃是大国间的权力竞争。虽然西方大国曾长期掌握改革正式国际制度的主动权，但近年来，发展中国家，尤其是新兴大国的国际政治权力不断上升，非西方力量开始成为改革的发起者。比如，2008年全球金融危机催生了二十国集团，并开启了国际货币基金组织和世界银行这两个布雷顿森林机构的份额和投票权改革。除了与发达国家在二十国集团框架下直接谈判之外，新兴大国还通过建构平行机构（如金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行、金砖国家应急储备安排等）对既有国际组织施加改革压力。

　　权力竞争的确能够推动国际组织正式制度调整。比如，美国虽然一度采用了拖延战术，但最终还是通过了两个布雷顿森林机构的治理结构改革协议。同时，随着新兴国际机构（尤其是两个新型多边开发银行）的建立，发展中大国开始有了自己主导的国际组织，这显著增加了它们对国际制度体系的影响力。当然，权力竞争推动的国际组织变革也有局限。一方面，权力可能并非可持续的改革动力。比如，随着金融危机的缓解，西方大国的相对权力回升，其妥协意愿迅速衰减。结果，在初步调整了两大布雷顿森林机构的份额和投票权后，发展中大国主张的动态份额调整未能得到落实。因此，可以说两机构在正式制度层次的改革也仅仅是初步的。另一方面，即使是成功的正式制度改革也并不自动导致国际组织实践模式的革新。像世界银行、国际货币基金组织这样专业性极强的国际组织往往有根深蒂固的组织文化。这种文化深受西方专业教育和组织内部常规化的全球治理实践的影响，并非简单自上而下的制度调整就能改变。

　　政策争论

　　当改革努力深入到实践维度时，改革者首先使用的手段往往是政策争论。政策争论以学术和政策研究为基础，通过话语辩论指出目标国际组织所采用的全球治理方案的缺陷，以施压后者改变做法。以全球经济治理为例，20世纪70年代来自西方国家内部的政策争论，推动了国际货币基金组织和世界银行倒向自由主义。而80年代以来，政策争论的主要发起者为民间组织、学者和少数发展中国家。比如，世界银行于20世纪80年代开始在拉丁美洲和非洲推广的结构调整方案并未达到理想效果，这遭到国际发展学界的广泛批评。类似地，国际货币基金组织在处理东亚金融危机时教条地强调资本自由化和附加条件，也遭致诸多批评。

　　政策争论能够从一定程度上促进国际组织的反思和学习。比如，基于国际发展文献对自由主义发展理念的反思，世界银行开始更加重视政府的作用。国际货币基金组织也在政策争论中开始重视资本自由化的节奏问题。但是，单纯来自外部的争论对国际组织的改革压力往往是有限的。尤其当争论的发起者并非大国，且其论点仅以批评现有政策和呼吁改革为主时，目标国际组织权威地位受到的冲击有限，它们也就可以自行选择在多大程度上吸取批评意见。结果，相关改革行动可能在组织文化的影响下成为对既有方案的修补。

　　方案竞争

　　与政策争论主要停留在话语层次不同，方案竞争同时强调知识创新和国际政治权力。一方面，方案竞争的基础是创新。这种创新高度依赖多元化治理实践、包容性治理实验，以及对新知识的总结。上述条件是否具备，则取决于行为体的能力和议题特性。例如，国际发展合作是知识、方案创新较多的领域，这主要是由于国际发展合作体系中心化程度更低、参与者更多元、相关实践的本土化程度更高、新兴国家和机构能力更强。结果，与西方发展合作模式强调外部干预下的国内制度改革、社会基础设施和优惠性融资不同，非西方路径更多强调发展中国家的主体性，更重视基础设施，对融资工具的选择也更多元。相比之下，国际金融领域的整合性更高，知识结构一体化程度更高，这都抑制了方案创新。另一方面，方案竞争还要求改革者拥有较大的权力。只有如此，新方案才能有机会落实到全球治理实践中，才可能获得国际支持，才可能通过知识共同体和国际公务员体系传播开来。比如，国际发展领域之所以能够形成方案竞争，得益于中国等国不断增强的公共产品供给能力，以“一带一路”为代表的新制度平台的建立，以及来自发展中大国的国际公务员数量的增加。

　　由于新方案兼具批判性和替代性，并有权力支持，目标国际组织在方案竞争压力下面临更大的客户和权威损失风险。因此，方案竞争将导致相关国际组织采用更有针对性的创新行为。比如，世界银行和亚洲开发银行都开始更多地使用结果导向型贷款，以赋予项目申请国更多的自主性。

　　“依法改革”逻辑面临挑战

　　在相当长的时期内，无论是西方大国、发展中大国还是其他行为体追求的国际组织改革都可被称为“依法改革”。这些改革尝试不颠覆目标国际组织的地位，不干扰国际组织的运行，也不谋求将国际组织打造为狭隘的地缘政治工具。改革者追求的是优化正式制度和寻找更有效的全球治理方案。但是，近年来，西方大国开始强化对国际组织的控制，排斥非西方知识和人员，并更不加掩饰地将国际组织转变为地缘政治工具。美国在特朗普执政时期以威胁退出、扰乱国际组织（如世界贸易组织）正常运行等手段要求国际组织按美国意志改革。此外，国际组织正越来越多地参与到个别国家发起的国际制裁行动中。

　　显然，西方大国的相关行动对国际组织的地位、功能和改革轨迹都有破坏性影响。虽然国际组织本就易受大国权力的影响，但其长期以来谨慎地保持与权力政治的距离，努力建构中立、公正、锐意改革的形象，因而能够获得广泛的信任和支持。然而，随着国际组织的“中性幻觉”被更频繁地打破，随着国际组织改革变得高度政治化，各国对国际组织的信任将削弱，国际组织改革也可能滑向以小圈子划界的权力之争。这些趋势对国际组织乃至全球治理的整体发展都构成挑战，也要求国际法和国际关系学科重新审视其关于国际组织变革问题的既有认识。

　　（本文系上海市哲学社会科学规划课题“‘权力’—‘话语’—‘实践’三元驱动下的全球治理方案变革研究”（2020EGJ001）阶段性成果）

　　（作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院）