以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权制度”的意见为指导，《矿产资源法》应明确授权各省、市（地）人民政府代理行使矿产资源所有权。

　　为贯彻习近平总书记作出的“加强同民法典相关联、相配套的法律法规制度建设”的指示精神，正在修订的《矿产资源法》作为民事法律规范的重要法源，应当以《民法典》相关规范为基础，落实与丰富《民法典》关于矿产资源所有权、用益物权的相关规范，实现与《民法典》的有效衔接。

　　完善矿产资源国家所有权分级行使的具体规范

　　1996年修正的《矿产资源法》首次明确规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。此后，《民法通则》《物权法》均明确“自然资源国家所有权由国务院代表国家行使”。《民法典》第二百四十六条在延续自然资源国家所有权由国务院代表国家行使的前提下，于该条第二款中规定“法律另有规定的，依照其规定”。这一 “但书条款”，是自然资源国家所有权分级行使的基本依据，但它必须与其他特别法相结合才能有效实施。对此，2019年公布的《矿产资源法（修订草案）》（以下简称“修订草案”）第四条作出规定：“国务院代表国家行使矿产资源的所有权，国务院自然资源主管部门具体履行矿产资源所有者职责。”但该条规定至少存在以下问题：第一，自然资源主管部门“所有者职责”的内容并不明确；第二，该条并未规定委托地方各级政府代理行使矿产资源所有权，因而仍然不能解决实践中地方政府行使明显属于所有权内容的权利并履行相关义务的法律依据问题。

　　为实现《矿产资源法》与《民法典》的有效衔接，第一，《矿产资源法》应规定自然资源主管部门具体履行所有者职责，负责制定探矿权、采矿权取得的具体办法，落实其出让、登记、许可及利益分配等具体工作，使其成为所有权各权能的行使者，并与“会同有关部门负责全国矿产资源保护、勘查、开采、矿区生态修复的管理和监督工作”等管理职能相区别；第二，以中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中“探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权制度”的意见为指导，《矿产资源法》应明确授权各省、市（地）人民政府代理行使矿产资源所有权。在此基础上，依据国家财产事项重大与否，界定省、市（地）人民政府代理行使所有权的权限范围（如稀土资源、可燃冰资源、核材料等属于重要资源和国家重要财产），以及权益实现的分配机制与责任承担。明确规定地方财政承担一定范围内国家所有权事务的责任，而不仅限于“修订草案”第二十二条所规定的“出让权限”在国务院和地方政府之间的分配。

　　体现矿业权的物权地位

　　《民法典》第三百二十九条明确规定探矿权、采矿权的用益物权性质，并于第三百二十五条规定“国家实行自然资源有偿使用制度”。为体现矿业权的用益物权性质，《矿产资源法》应对《民法典》的框架式规定进行必要的细化与落实，并弱化公法规范对矿业权行使的影响，避免行政权对矿产资源纠纷的不当介入。但“修订草案”中矿业权的物权属性并未得到充分彰显，表现在如下方面。第一，私法保障及救济机制不足。“修订草案”第十四条规定，对压覆矿产资源的纠纷，当事人协商不成的，“由人民政府处理”。行政机关介入矿业权纠纷，与《物权法》第三十二条对于物权纠纷解决途径的规定并不相符，不当剥夺了当事人可依法要求的调解、仲裁、诉讼的权利，可能影响裁决的公正性和补偿的合理性，损害矿业权人的利益。第二，对矿业权流转的不当限制。“修订草案”第二十九条要求矿业权人以股权转让等形式变更矿业权实际控制人的，也视为矿业权转让，应当办理矿业权转让的登记手续。这一规定与《公司法》关于股权转让的基本规则相悖，与矿业权有偿取得和市场配置的新要求不符，亦不利于通过市场激励和监督机制促进矿产资源价值提升和集约利用。

　　《矿产资源法》应贯彻落实矿业权的财产权属性，切实解决如下问题。第一，明确界定探矿权、采矿权的概念及权利出让、转让制度，明晰产权保护内容，赋予矿业权人“从事采矿或探矿活动”的权利以独立、排他的地位。第二，明确矿业权基于矿产资源的可耗竭性而区别于一般用益物权的特点，规定权利人对矿产品的处分权利。彰显矿业权的有偿取得特征，完善市场交易规则，保障矿业企业经营自主权，赋予权利人对纠纷解决方式的选择权。第三，明确矿产资源国家所有权部分权能让渡的边界，完善矿业权物权登记制度，明确登记的类型、程序、内容及法律效力，使矿业权的物权公示方式区别于行政管理手段。

　　健全矿业权行使的保障措施

　　矿业权与勘查、开采矿产资源所需土地（含林地、草地）、海域的使用权均为《民法典》物权编确认的用益物权，但上述各种权利在设立程序、存续期限、支付对价等方面存在差异，并极易引发矿业用地纠纷，造成矿业权行使的障碍。此类矛盾在《民法典》生效后依然存在。第一，“修订草案”第三十条规定：“国家建立矿业用地、用海制度”，并规定“有关人民政府自然资源主管部门应当依法保障矿业权人通过出让、出租、作价出资（入股）等方式使用勘查、开采矿产资源所需土地（含林地、草地）、海域。”这一规定将保障矿业权人顺利用地的程序性负担转移到政府主管部门，虽有利于实现“净矿出让”， 但仍未能解决实践中存在的问题：由行政机关“依法保障”矿业权人的用地需求得以实现，并未彻底明确矿业权与其他土地物权并存情况下权利的优先顺位及其例外。第二，在无法通过出租、出让、作价出资（入股）等平等协商方式解决矿业权与土地使用权、海域使用权行使的竞合与冲突的情况下，仍缺乏协调各种权利行使以及解决纠纷的具体规则。

　　为协调同一地块上的矿业权与相关用益物权的关系，保障矿业权的行使，《矿产资源法》应提供有效的解决途径。第一，遵循“市场配置资源”“私权自治”的原则，引导矿业权人与其他自然资源用益物权人采用出租、转让（非出让）、折价入股等协商方式，运用土地分层设权、设立空间地役权等民法规则，解决矿业权与其他土地物权的重叠利用与权利竞合问题。第二，借鉴比较法的经验，如日本、韩国、尼日利亚等国的做法，明确矿业权人有优先取得用地用海的权利，矿产资源主管部门负有在许可条件和程序上保障其实现的职责。

　　明确“绿色原则”下矿业权的调整和退出规则

　　《民法典》第九条规定的“节约资源和保护生态环境”是对民事主体从事民事活动的基本要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》是落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度的重要举措，它的具体落实可能导致业已取得的矿业权的变更与终止。

　　《矿产资源法》应在具体规则上，解决因实施国土空间规划和生态保护红线制度带来的矿业权退出、补偿与生态修复责任分配问题。第一，根据《民法典》第九条的“绿色原则”及第二百四十四条“对耕地实行特殊保护”的规定，明确规定在国土空间规划体系下，矿业权行使如与生态红线、永久基本农田保护发生冲突，应当以“生态优先”“保护优先”为原则，以权利收回或征收的方式实现矿业权的调整和退出。第二，明确不同方式下矿业权退出的条件和程序，包括矿业权调整范围的公示、收回或征收的矿业权价值评估、矿业权补偿方式、矿业权注销或变更登记等具体规则。第三，明确矿业权退出后的生态环境恢复治理责任，规定由政府主导环境恢复治理的组织和验收工作。考量矿业权取得的方式、退出的事由、矿业权补偿的标准等因素，在矿业权人和矿产资源所有权人之间公平分配相关义务。

　　（本文系国家社科基金项目“绿色发展理念下自然资源利用权体系研究”（18BFX183）阶段性成果）

　　（作者单位：福建师范大学法学院）