近年来，随着互联网产业的迅速发展和政府规制的回应性跟进，个人信息以及数据保护问题在全球范围内成为学术研究的热点。中国学者发表了大量研究成果，既有中外比较研究，也有对中国问题的阐述，提出了不少具有可操作性的建议。相对而言，国内学界对欧盟和美国的相关立法比较熟悉，但较少关注欧美国家之外特别是非洲等第三世界国家的制度和实践。最新出版的《全球隐私法评论》（Global Privacy Law Review）杂志组织刊发了一期关于非洲数据保护立法与实践的专题论文，从多个维度全景式展现了数据保护的非洲方案。

　　非洲个人数据保护重要性不断凸显

　　《全球隐私法评论》杂志主编、西班牙IE法学院教授塞洪·内卡蒂·佩赫利万（Ceyhun Necati Pehlivan）在编者的话中阐述了非洲数据保护立法的背景。他认为，非洲的数据转型正在路上，非洲的个人数据保护制度虽然慢速，却步伐稳健。进入21世纪，非洲的互联网用户增长迅猛，非洲电信市场创造了全球最快的增长速度。预计到2025年，电子商务将占非洲最大经济体零售业10%的份额，每年线上销售额将达到750亿美元。随着数字经济的迅速发展，个人数据保护在非洲越发重要。

　　该杂志特邀编辑、德国莱比锡大学教授鲍里斯·帕尔（Boris Paal）从新兴商业模式的角度，揭示出对个人数据保护进行立法的必要性。他认为，在过去20年间，数据收集和存储领域激发出的新兴商业模式，使经济和社会的发展发生了重大转变，而这种转变还将持续下去。数字经济拥有巨大的创新和增长潜力：新的技术选择、创新性的商业模式、更有效的服务承诺进程、全球增长和社会繁荣。于是，数字和平台经济毫无悬念地成为这些年政治议程中的优先议题。然而，数字经济在诸多领域中呈现出复杂性，为其制定一个连贯的法律规制框架，成为一项具有挑战性的任务。

　　非洲个人数据保护立法的四个层面

　　立法是制度化的最高形式，个人数据保护的规则和制度，只有上升到法律层面，才会更好地发挥保护、指引、激励等功能。从世界范围看，关于个人数据保护，欧盟是较早开展统一立法的共同体，并积累了丰富的相关执法司法经验。早在1995年，欧盟即通过了《数据保护指令》。2018年，欧盟开始施行《通用数据保护条例》，该条例成为全球范围内数据保护立法的一个重要基准。一些非洲国家也在一定程度上效法欧盟制度构建了自己的个人数据保护法律制度。

　　德国帕绍大学的帕特里夏·博舍（Patricia Boshe）、莫里茨·海纳曼（Moritz Hennemann）、 利卡达·冯·梅丁（Ricarda von Meding）对非洲国家的现行个人数据保护立法和政策进行了详细研究。他们认为，非洲大陆个人数据保护制度的发展，应始于欧盟《数据保护指令》的施行。从2001年开始，大部分非洲国家起草并实施了接近欧盟立法的数据保护法律，31个非洲国家拥有精细的欧盟式的数据保护法律。同时，非盟和非洲区域经济共同体的硬法和软法机制也在回应欧盟的法律框架。在21世纪的第一个十年，精细的数据保护法律框架开始从非盟和非洲区域经济共同体扩展到独立的成员国。从法律渊源来看，当前非洲的数据保护法律可分为四个层面。

　　第一个层面是国内法层面的数据保护法律。非洲国家国内法层面的数据保护法律，首先是宪法，其次是数据保护立法。在宪法层面，2001年以前，非洲国家的个人数据保护仅通过作为宪法权利的隐私权受到保障。目前，许多非洲国家通过增加独立的个人数据保护条款，对前述条款进行了修订或修改。在数据保护立法方面，2001年，佛得角成为第一个采用精细框架保护数据的非洲国家。其他国家则效仿佛得角，也采用了基于欧盟机制的类似数据保护框架。截至2021年3月，在非洲国家中，有31个国家拥有了精细的数据保护框架，有2个国家制定了保护个人数据的部门法，并且大部分国家的法律已经开始施行。

　　第二个层面是区域经济共同体层面关于数据保护的法律倡议。非洲共有8个被承认的区域经济共同体，其中有4个拥有数据保护框架，分别是西非国家经济共同体、东非共同体、南部非洲发展共同体和中非国家经济共同体。它们制定的关于数据保护的法律倡议，覆盖了数据保护的相关概念、适用范围、数据保护的原则、控制者的义务、数据主体的权利和跨境数据流动的规则等内容。

　　除区域经济共同体层面的法律倡议，本报记者还注意到，2015年，中国国家主席习近平在第二届世界互联网大会上提出“四项原则”“五点主张”，倡导维护网络空间和平与安全，尊重网络主权，推动构建网络空间命运共同体，为全球互联网发展治理贡献了中国智慧、中国方案。在当前时代背景下，构建网络空间命运共同体的重要性和紧迫性更加凸显。2021年8月，以“共谋发展，共享安全，携手构建网络空间命运共同体”为主题的中非互联网发展与合作论坛以视频连线方式举办。中国国家互联网信息办公室主任庄荣文在论坛开幕式致辞中提出中方发起“中非携手构建网络空间命运共同体倡议”（以下简称“倡议”）。这个倡议包括加强数据安全管理和个人信息保护的内容，以及规范数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开、删除等行为，保障个人信息权益，开展数据安全和个人信息保护及相关规则、标准的国际交流合作，推动符合《联合国宪章》宗旨的个人信息保护规则标准国际互认。倡议要求企业不得在信息技术设备中预设后门、恶意代码等，不得利用提供产品、服务的便利条件窃取数据。中方欢迎非方支持和参与《全球数据安全倡议》。可以预见，这个倡议将在非洲个人数据保护立法方面发挥积极作用。

　　第三个层面是非盟层面的数据保护法律。非盟层面的主要数据保护工具是《网络安全和个人数据保护公约》（又称《马拉博公约》）。《马拉博公约》于2014年被采纳为全面的数据保护框架，它建立了三个监管制度：电子交易、数据保护和网络安全。在数据保护方面，《马拉博公约》旨在协调非盟成员国的数据保护框架，保护隐私并促进信息自由流动。

　　第四个层面是数据保护的标准。在非盟和非洲区域经济共同体保护框架层面之外，一些非洲国家，如佛得角、毛里求斯、摩洛哥、塞内加尔等，通过加入欧洲理事会《关于个人数据自动化处理的个人保护公约》（108号公约），实现了个人数据保护标准的扩大。

　　构建数字经济的动态发展体系

　　个人数据保护立法是一项复杂的立法活动，需要考虑各种因素及其相互间的平衡，非洲国家的立法考虑了哪些因素，作出了什么样的选择，值得学界特别关注。鲍里斯·帕尔认为，对于非洲个人数据保护的规制和治理而言，最为重要的问题是如何进行规制和适用什么样的政策。帕特里夏·博舍等人认为，数据保护法正在全球兴起，全球对适当数据保护制度的追求仍在继续。理想情况下，数据保护法可能因文化背景不同而对数据处理者作出了适当限制，平衡了威胁和机遇。

　　鲍里斯·帕尔认为，从数字经济的角度看，法律制度至少在两个方面很重要：一方面，法律框架用于限制对数据的处理和其在经济上的使用。数据保护和版权法确保了这一点。另一方面，相关规制应为数据的合法处理建立可靠的规范，从而为市场交易的正常运作创造先决条件。关于可能的解决方案，最近的讨论已从数据权利（关于“数据财产”或“数据所有”）转移到了承诺提供更高的数据可用性机制上，特别是在数据访问权和数据共享工具方面。

　　许多参与者已经意识到了数字化的重要性及其为商业和社会发展带来的机遇，因此，他们已经在积极主动地挖掘数字技术的巨大潜力。从规制的角度看，构建数字经济的动态发展体系是重点。在这种情况下，人们必须牢记数字经济受制于其自身的条件和法律，必须理解和考虑这些条件和法律，以便设计和实施连贯而有力的规制概念。对数字市场如何运作的深刻理解，是对数字经济进行适当规制的必要前提。

　　鲍里斯·帕尔认为，大量数据公司在国际上运营，并且已经为许多国家提供服务，这就是为什么在许多情况下个人数据保护需要采用国际方法的原因。一方面，这是为了保证法律框架不会损害跨境活动的选择权。另一方面，要确保公司不会（过度）利用法律框架中的分歧和漏洞，特别是在数字公司税收的法律制度方面。

　　制定更具灵活性和系统性的法律规制

　　优化对个人数据保护的规制，是立法机关、业界和学界共同关心的问题。数字技术的迅猛发展，对个人数据保护规制提出了挑战。鲍里斯·帕尔认为，当前出现了“系统数字化”的现象，通过网络结构、人工智能和机器学习，形成了独立的、高度复杂的、固有的开放系统和平台。其中，由于去中心化和系统开放性，法律责任的归属往往面临制度性的限制。

　　此外，基于需求和面向未来的数字景观设计概念，不能停留在中立技术规制的视角。因为，无论是新技术的发展、创新的商业模式还是某种类型的数据处理，对于整个社会的影响主要取决于这些工具的使用目的和环境。因此，数字规制必须纳入并充分反映所涉及的个人利益和需求，以及宪法和基本权利所确定的原则和价值观等。

　　正在进行的数字化转型将带来哪些变化还有待观察。然而，众所周知的“作为发现过程的竞争”理念以一种相当特殊的方式适用于数字经济和数据经济：对技术成果和创新商业模式的竞争不断产生新知识，从而开辟新的机会和活动领域。数字化的动态发展对国家和社会都提出了巨大挑战，难以预见的变化在这一过程中经常发生。因此，法律规制需要进行相应的优化，要具有更高的灵活性和系统性，将视角从单一问题和个别措施转向整个数字规制系统，从而达到预期的规制目标。

　　鲍里斯·帕尔认为，总体而言，未来的规制方法需要就数字和数据经济进行跨学科对话，并应包含如何将新技术成果用于社会福利和社会服务的积极想法。同时，为确保国际互联互通，各国还需要在全球范围内进行必要的对话，使数字化能够充分发挥其在经济增长和社会繁荣方面的巨大潜力。