根据国家统计局数据，2021年底我国60岁及以上人口为2.67亿人，占总人口的18.9%，人口老龄化程度进一步加深，而2021年全年出生人口为1062万人，已连续五年下降。我国人口呈加速老龄化与少子化的发展趋势。国家卫生健康委等17部门印发的《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》要求，“2022年，全国所有地市要印发实施‘一老一小’整体解决方案”和“建立健全覆盖全生命周期的人口服务体系”。党的二十大报告再次强调“建立生育支持政策体系，实施积极应对人口老龄化国家战略”。
“一老一小”问题解决中的“四重四轻”
为解决“一老一小”问题，国家近10年来高频出台文件，三次调整生育政策，并将积极应对人口老龄化上升为国家战略。生育方面主要通过优生优育服务、普惠托育服务和降低生育、养育、教育成本的家庭福利实现生育支持，养老方面主要面向老人及其家庭，实行养老保障与社会救助，提供生活照料、健康服务、康复照护、安宁疗护、文化休闲服务和适老化改造等基本养老服务。但在地方具体实施中，基于家庭的整体性需求视角看，存在以下“四重四轻”的发展问题。
一是重家庭替代，轻家庭赋能。相比于国家和地方养老机构和托育服务支持政策的密集出台，为家庭养老育幼功能“赋能”的政策仍然明显薄弱。“一老”方面，地方“十四五”规划中更强调养老机构建设，生活照料、精神慰藉、适老化改造等居家养老服务大部分只面向特殊困难老年人，老年人需求较高的家庭健康指导、生活指导、家庭病床等“赋能”型服务并未列入规划的重点任务和考核指标之中。“一小”方面，除2012年《女职工劳动保护特别规定》明确98天产假外，延长产假、护理假、育儿假等生育假政策、家庭科学育儿指导和育儿补贴政策等婴幼儿家庭照护支持政策均尚处于地方探索阶段。
二是重机构供给，轻家庭需求。当前我国养老托育服务均面临“需求旺盛”和“空置率高”的矛盾。在养老方面，民政部数据显示2020年我国已建养老服务机构床位空置率高达50%，2021年《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中多达24次强调依据老年人及其家庭需求提供相关养老服务，而地方规划中强调“需求”的频率显著变少、范围明显变窄。在托育方面，2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的预期性目标，虽然全国性和地区性的调查数据都一致表明城市中超过1/3的家庭有托育需求，但目前托育机构普遍面临托位空置率高、“招生难”的发展障碍。
三是重局部着力，轻整体治理。当前政策过于着眼局部情形，较为缺乏家庭全生命周期视角，家庭政策中还存在明显的“漏点”，如对青春期家庭教育、空巢早期适应、中年期家庭健康管理等缺少支持，不利于家庭生育意愿提升并会增加家庭成员减少期（鳏寡期）的家庭照料成本。整体性治理的不足还体现在地方政策执行偏差，国家层面对养老服务和托育服务都有约束性和预期性指标，而两者均为属地化管理，在地方政策创新的同时出现“福利竞赛”的趋势，比如部分地方不断增加生育假、发放育儿补贴，不但存在政策可持续性和政策公平性的风险，而且因未建立合理的成本分担机制可能会加剧就业性别歧视。
四是重“治标”，轻“治本”。新型生育文化和孝道文化是社会应对“一老一小”问题的文化基础。但当前各地“孝亲敬老”的宣传更多是在“重阳节”时段的宣传和事后型的权益维护，而对事前型、促进型的“孝亲敬老”支持不足，如户籍政策、社保转移接续安居政策、住房政策等，成为践行“父母在，不远游，游必有方”等孝道文化的障碍。生育文化也正面临现代化转型，更多家庭摒弃了“多子多福”“不孝有三，无后为大”的传统生育观念，但对于“优生优育，家庭共担”等新型生育文化，公众亟须有效引导。
“家庭友好型”社会建设的可行路径
“四重四轻”的治理偏差，根源之一在于“家庭”整体性视角不足。自古以来，生育和养老都是家庭的基本功能，而家庭功能与家庭结构、家庭关系之间有其内在发展逻辑和相互作用。同时，家庭的生育决策和养老决策也是综合考虑了家庭全生命周期后所做出的理性决策。只有将“一老一小”问题置于家庭全生命周期的视角之下进行综合性分析，采取系统性的“家庭友好型”社会建设方案，才能更高效、更持久地缓解当前“一老一小”的结构性矛盾及其产生的相关现实问题。
完善家庭友好型社会建设的顶层设计。国家出台每一项政策时，应系统考虑对家庭的可能影响，系统构建经济激励、优质服务、时间支持、精神鼓励等多维度，财政、税收、教育、保险、住房、就业、休假等多领域的积极生育与赡养政策支持体系。一方面，创新以个体为对象的政策，如在政府失能失智老人的基本公共服务购买对象中纳入家庭成员，承认家庭的照料价值。另一方面，发展以家庭为对象的专项政策，如出台家庭照料法，有效约束家庭养老育儿义务不履行行为，鼓励男女共同承担家庭照料责任等。
逐步实现全生命周期的家庭赋能。将《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》和《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中有关家庭的支持举措落地做实，特别是其中的家庭婴幼儿照护能力提升、老年照护能力提升、家庭病床、适老化改造等家庭赋能工作，实现生育期家庭和成员减少期家庭的有效赋能。一方面，需要强化与延展家庭医生的职能，实现家庭医生指导下家庭全生命周期健康管理，促进家庭健康生活方式的普及和家庭健康环境的自我营造。另一方面，需要系统设计家庭假制度，除当前已经设定的婚假和生育假外，推广部分地区已经施行的老年照护假制度，充分考虑儿童和青少年成长时期的家庭照顾时间需求，给予每年3—5天的家庭假期；除产假外，男女同假，鼓励男性的家庭参与；条件成熟时，将以上假期统一为“家庭假”。
实施家庭友好型社会建设的专项行动。鼓励各地创新探索，通过典型发现与效果评估，进而形成常规化制度。一是家庭友好型文化建设。涵盖婚姻文化、生育文化、孝道文化、亲子文化等；围绕家庭照护能力，提升家庭的人际沟通、优生优育、婴幼儿照护、家庭教育、中老年健康管理和老年照料等方面的能力。二是家庭友好型社区创建。鼓励社区充分利用现有资源，建立家庭工作站等常设机构，组织社区志愿者，协调专业资源，形成社区家庭支持与互助网络，逐步面向家庭开展政策咨询、生活指导、紧急援助、喘息服务等支援活动，定期进行社区家庭评比与宣传。三是家庭友好型企业评比。通过政策性倾斜或优惠，激励企业将“家庭友好”融入企业文化，建立灵活的用工制度，允许弹性上下班，增加居家办公等灵活就业岗位。
建设供需精准对接的家庭大数据共享平台。建议在有条件的地区探索建立基于大数据共享的“家庭信息平台”，明确各部门数据的管理权和使用权，实现家庭需求的精准化评估与应用。一是成立家庭数据平台中心。在各地的大数据管理机构中，基于全国第七次人口普查信息，辅以社区补充调查，建立家庭基础信息库，搭建家庭信息平台。二是实现部门数据对接。建立家庭信息平台的部门行政和基本公共服务中家庭数据的版块对接，增加家庭生活事件（如结婚/离婚、出生/死亡、流动等）登记与统计，实现家庭数据平台的动态更新、家庭需求的动态评估。三是充分利用数据共享平台。在充分保障信息安全和个人隐私的前提下，将信息平台的动态评估结果中有服务需求或符合政策规定的家庭信息推送给相关部门和家庭所在社区，人工审核评估后，按政策和家庭意愿实现福利供给。四是建设家庭服务公众查询平台。地方政府或开发专门的“一老一小”服务App，或将服务信息嵌入政府政务App或微信小程序，主要供家庭查询、申报家庭福利。
加强地方政策执行的监督与指导。其一，国家层面需要制定统一的基础性政策以规范地方执行，如在《中华人民共和国劳动法》中明确产假和护理假的最低时长和待遇；建立全国基本家庭公共服务清单，规定最低执行量化标准，要求各地在此基础上制定地方家庭基本公共服务清单。其二，各部门需要进一步完善家庭相关的基本公共服务规范，如家庭科学育儿能力提升工作规范。其三，做好各地家庭支持政策的逐级监管，确保政策尽早落地、执行到位和覆盖所有政策目标家庭，在服务提供的每一个环节做好质量管理，以高质量赢取“一小”家庭对托育服务、“一老”家庭对养老服务的信任和获得感，促进既有服务的充分利用。其四，鼓励地方创新并加强地方指导，特别是要求地方在创新政策制定时，严格执行政策制定流程和审批制度，加强对政策目标与手段的一致性、可持续发展和可能的负面问题等方面的充分事前评估指导，实施过程中做好过程评估、效果评估等方面的指导工作。
（本文系国家社科基金重点项目“居家养老家庭支持体系研究”（20ARK003）、江苏高校哲学社会科学研究重大项目“需求导向下0—2岁婴幼儿家庭养育的支持政策研究”（2022SJZD078）阶段性成果）
（作者单位：南京邮电大学人口研究院）
