数据产权制度是实现数据要素市场化交易、释放数据要素价值和促进数字经济高质量发展的重要基础制度。2022年12月，中共中央、国务院发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），提出了构建数据基础制度体系，明确要求建立“数据产权、流通交易、收益分配、安全治理”四大基本制度。其中，创新性地提出了数据产权结构性分置制度，这不仅是数据产权制度的重要创新，也为全球数据产权制度探索贡献了中国模式。

　　数据产权制度设计的着力点

　　数据产权是促进数据要素市场化配置，最大化释放数据要素价值和实现数字经济高质量发展的前提。首先，数据产权清晰界定将促进数据要素的市场化配置。产权界定清晰是要素与商品进行市场交易的重要前提。数据产权界定有助于消除阻碍数据要素市场化流转交易的定价、价值核算、收益分配等障碍，使更多的数据要素进入市场并通过市场化方式流转交易，更好实现数据要素的市场化配置。其次，数据产权界定能充分保护数据开发利用主体的投资和创新收益，从而为数据的采集利用和数据驱动的创新提供有效的激励，充分释放数据要素促进经济增长的巨大潜能。最后，产权清晰界定是合理平衡各方权益关系的制度保障。由于目前数据产权界定不清，过度采集和使用消费者数据的隐私侵犯、随意盗取别人商业数据、公共数据开放不足等问题比较突出，相关主体的权益无法得到充分保障，也无法为数字经济发展营造一个安全、信任和共赢的生态环境。

　　数据要素最根本的经济属性是非竞争性，即同一数据被多人使用不仅不会降低已有使用者的价值，在不影响他人使用数据价值的同时，还能给新使用者带来价值。传统的排他性产权制度会使非竞争性数据变成私人物品，进而阻碍数据要素的最大化利用。数字经济中的数据价值主要体现在海量数据整合形成的大数据之中，其最重要的特征是海量、多维度和时效性。在此情况下，基于绝对排他性产权的数据流通交易将面临非常高的交易成本，并产生阻碍释放数据要素价值的“反公地悲剧”问题。因此，不能将传统的产权理念简单地套用到数据产权界定中，必须基于数据要素的经济属性创新相关产权制度。

　　数据确权应促进数据资源的最优配置与深度开发应用，最大化释放数据要素的经济价值和增长潜能。据此，数据产权制度设计应注意以下几点。第一，数据产权应配置给能实现数据价值最大化的一方，使其拥有以剩余控制权和剩余索取权为核心的财产权益，以进一步用于投资数据开发利用。第二，鉴于数据的非竞争性特征，数据产权设计应有利于促进数据开放接入、流转交易和共享再用，从而实现数据社会总价值的最大化。第三，数据驱动的创新是数据价值化的高级形态，数据产权制度应为数据驱动的创新提供持续、充分的数据基础和强力的创新激励，助推数字经济的创新发展。

　　数据产权结构性分置与分类设计

　　“数据二十条”创新性地提出了数据产权结构性分置制度，是适应数字经济发展的重大制度创新。“根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。”消费者是原始数据的所有者，个人原始数据归个人所有，数据处理者对个人原始数据的采集、利用和处置需要以获得个人同意为前提，切实保护个人数据隐私安全。数据处理者是数据采集、清洗和处理后的衍生数据持有人，对付出较大成本采集的数据资源享有持有权，可以对数据拥有加工使用权，利用大数据进行商业模式创新和运营，也可以对加工处理后形成的数据产品拥有经营权，在数据市场进行交易。数据产权结构性分置制度重点突出了权利人对数据要素的持有与使用而非排他性占有，从而将极大地促进数据要素的流通交易和重复再用。同时，“数据二十条”还指出，要推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向，从而在保证数据要素充分使用的同时有力地激励数据开发利用的价值创造。

　　数据产权制度实施采取分类设计的确权授权机制。数据产权分类设计的总体思路是推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用。对于公共数据，“数据二十条”强调消除数据孤岛问题，加强汇聚共享和开放开发，鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求向社会公开，以充分落实“以公开为常态、不公开为例外”的要求，以增加数据要素供给。“数据二十条”明确了公共数据授权使用的定价机制，用于公益性目的的公共数据无偿使用，用于商业性目的的公共数据实行有条件有偿使用。对于企业数据，“数据二十条”强调市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报。这一规定有力保护了数据处理者投资于数据要素开发利用的合法权益，为数据要素开发利用提供了稳定可预期的收益保障。同时，积极鼓励探索企业数据授权使用新模式，发挥龙头企业的主导作用来带动企业数据的流通交易。对于个人数据，“数据二十条”强调强化个人隐私保护，加大个人信息保护力度，建立完善长效保护机制，强化企业主体责任，创新个人隐私保护技术手段；同时，创新性提出探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制，这为解决长期困扰个人隐私保护的“隐私悖论”问题提供了重要的解决思路，也为探索通过“数据信托”来实现个人数据市场化交易提供了制度窗口。

　　数据产权是有限的产权，是处在一定治理规则中的产权，数据产权主体在拥有相应的数据权益的同时还要履行必要的责任与义务。为此，数据产权制度应构建激励相容和权责对称的治理体系，合理平衡不同利益主体的权益关系，更好地促进价值共创和收益共享，让全体人民更好共享数字经济发展成果。数据产权制度应确保数据采集和开发利用企业与相关组织的权责对等，强化数据采集和开发利用的透明度和可问责性。为此，需要构建更加完善和高效的数据治理体系，强化个人数据隐私保护和国家数据安全，“把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式”，并建立健全数据流通监管制度，加强反垄断和反不正当竞争执法，构建公平竞争的数据市场秩序。

　　（作者单位：浙江财经大学中国政府监管与公共政策研究院）