“明者因时而变，知者随事而制。”党的十八大以来，党中央始终把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》，既是对机构改革的持续“接力”，也是对二十大“优化政府职责体系和组织结构”改革部署的落实。
从整体上推进政府职责体系和组织结构的变革是一项复杂系统的工程，不可能一蹴而就。近年来，一个值得关注的现象是数字信息技术和数字经济的飞跃式发展及全方位渗透，不仅引发了政府治理手段的嬗变，也在实际运行中不断优化地方纵向间职责配置。
数字治理驱动政府业务流程优化，推动地方纵向职责体系由“同责”向“异责”转变。纵向“权责不清”是“职责同构”最重要的表现形式。在“职责同构”模式下，由于各层级地方政府的事权和责任边界没有明确的界定，极易造成政府职责的“错位”“越位”和“缺位”。为解决这一问题，很多地方出台了权责清单，期望借此合理划分纵向间职责配置。但是，在“压力型”体制和“属地管理”不断强化之下，“权责清单”的实施效果普遍并不理想，基层负担过重问题就是其典型表现。
2023年机构改革方案中一个备受关注的举措，就是在中央层面成立了专门的数据管理局，显示了党中央全面加快数字经济发展、加速推动数字治理的决心。随着数字政府建设进程的快速推进，政府业务流程可在平台化、信息化、规范化、透明化的基础上得到优化，从而为厘清纵向职责配置提供了技术支撑。例如，河南省开封市域社会治理“一中心四平台”就在数据建构的闭环中，推动上下级由“同责”走向“异责”。“一中心”是依托市、县（区）、乡镇（街道）、村（社区）四级综治中心建立起的综合指挥中心（室），负责线上指挥调度，对各类治理事项进行研判预警、交办督办。“四平台”分别是综合治理平台、便民服务平台、双向交办平台和综合监督平台。以双向交办平台运行为例，当群众在网格微信群反映问题和困难时，针对不同的事项，能够由网格员直接解决的，就会在网格内协商解决；网格内不能解决的，由网格员及时上报至四级平台系统，通过系统流转办理。从具体的流转程序来看，根据上报事项的类别和复杂程度，按照确权清单“靶向锁定”责任单位，该由哪级政府负责，就由智慧平台流转至该级平台并协调相关部门进行办理。流转过程的关键节点在于，当事件处理完毕后，系统会向网格员反馈处理结果，由网格员确认后才可以关闭该事件的处理系统。双向交办平台以网格员上报事件为起点，以网格员确认完结为终点，授予网格员关闭系统的权力，构成一个完整的闭环式工作机制，因此在一定程度上能够规避“以上压下，争利推责”现象，促进地方各级政府和职能部门各司其职、各守其责。事实上，类似于开封市“一中心四平台”的政务信息平台，在全国还有很多。此类数字治理平台的一个重要共同点，就是通过事项办理过程中的处处“留痕”和“昭告天下”，遏制“不担当不作为”“向下甩锅”等行为的蔓延，从而成为履行“权责清单”的重要基础支撑。
数据治理重构政府组织体系，推动地方纵向机构设置由“同构”向“异构”转变。“职责同构”模式的一个典型特征，就是政府纵向机构设置上的“上下对口、左右对齐”。这种“同构”的纵向机构设置不仅造成“所有的政府管理所有的事情，所有的事情在所有的政府层级都得不到有效的管理”，更重要的是在政府对社会需求的回应上，沿着上下层级关系进行信息的上传下达，大大增加了行政运行与协调成本，降低了行政效率。
数字治理时代的到来，则给地方机构改革提供了新的发展契机。现实中，已有不少创新实践表明，数字技术的深入应用，能够为解决以往地方机构改革和治理过程中的痛点、难点问题提供强有力的技术支撑。以北京市“接诉即办”改革为例，北京12345热线整合了全市60余条政务服务热线，集中统一受理市民诉求，对于群众的求助、投诉，采用数据系统自动关联，网络智能“派单”的方式派出工单，并实行“首接负责制”，即接到派单的单位应当即时接受派单，不得推诿。由于各级政府和职能部门都要直接面对群众诉求，改变中间层级政府的“委托人”角色，推动纵向机构更加扁平化、弹性化。在此基础上，北京市利用大数据、云计算、人工智能等科技手段构建全市统一的民意诉求数据库，定期汇总分析群众诉求情况，政府可以根据数据报告动态调整资源和机构设置。比如对业务相似度、职责饱和度等指标进行分析研判，为机构设置优化、整合、撤并，从上下“同构”到职能“异构”提供了数据支撑和决策标准。
数字治理推动地方纵向间政府关系由单一的“命令—服从”关系向复合式“分工—合作”关系转变。已有研究表明，“职责同构”组织形式下，极易造成上级的“条条”钳制下级的“块块”，削弱了“块块”的积极性和主动性，加剧了“条块分割”矛盾。数字治理又该如何破解这一难题呢？
浙江是数字政府建设的先行地，数字化手段在助力优化地方职责和机构设置中，已经取得了显著成绩。例如，丽水市遂昌县就通过数字技术对县域治理的体制机制、组织架构进行了系统性的重塑。2020年4月，遂昌县自主开发的天工系统（“项目全周期管理”多跨场景应用）App正式上线。不同于社会治理平台，天工系统是对遂昌县党政机关内部办事流程的全方位、系统性、数字化再造。首先是任务数字化。天工系统将县域的重点项目和重点工作都纳入政务智能管理平台系统，借助系统把所有任务不断地细化拆分，分解到无法拆分为止，形成“颗粒化”的最小任务项。其次是管理流程精准化，每个“颗粒化”的任务都明确责任人和责任单位，建立时间节点、负责部门、工作阶段和主要负责人等可量化的指标体系，并设定每个节点的完成时限。在上一个环节工作完成后，系统将自动推送给下一环节，节点进度在平台系统上即时体现，可全流程精准掌控。最后是监控精准化。对未在时限内完成的项目将形成协同责任，通过“亮灯”和“亮牌”的警示管理，倒逼各节点责任人提前谋划，优化工作流程，以破解事项流转中责任不清、难以协调、被动等待等问题，有效实现部门间协同推进。在数据赋能下，“条”与“块”开始由原来单一的“命令—服从”关系逐步向相互合作、相互依赖、共同担责、资源共享的“分工—合作”关系转变，明显消解了“职责同构”模式下的“条块”矛盾。
正如《党和国家机构改革方案》中所指出的：“当今社会，数据资源、数字经济对经济社会发展具有基础性作用，对于构建新发展格局、建设现代化经济体系、构筑国家竞争新优势意义重大。”在数字技术快速发展和治理转型的叠加压力下，地方不断优化职责配置、推动组织机构改革，既是破解“职责同构”弊端之需，也是推进地方治理体系和治理能力现代化的重要保障。
（作者单位：中共河南省委党校公共管理教研部）
