随着以工业化、城市化为标志的现代社会加速发展，资源短缺、环境污染、生态恶化等问题愈发凸显，成为制约中国经济社会高质量发展的重要瓶颈。特别是，在生态保护者与受益者、破坏者与受害者之间，存在着生态效益、经济效益的非公正分配问题，表现为保护者难以获得相应的经济激励、受益者无偿占有生态效益、破坏者放逐生态责任，以及受害者得不到合适的经济赔偿等。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，将推进生态保护补偿制度化作为彰显新发展理念、建设美丽中国的重要举措。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，涉及重点领域补偿、重要区域补偿和地区间补偿等内容。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，描绘了生态保护补偿制度创新路线图，探讨了未来生态保护补偿机制，明确了生态保护补偿机制改革方向。此外，全国多地政府也在积极推进生态保护补偿法制化工作，促使其在现代生态治理中发挥重要作用。
新时代生态保护补偿法制化进程
生态保护补偿是指以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，在综合衡量生态保护成本、发展机会代价以及生态服务价值的基础上，基于行政、市场、协商等途径，由生态保护受益方以物质或非物质方式向生态保护方弥补其相关成本支出或利益损失的一种制度安排。新时代生态保护补偿为有效保护生态环境增添了新的活力，既生动展示了全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，又推动着“绿水青山”向“金山银山”的高效转化。它不但有利于提升生态环境质量，增强优质生态产品的再生产与可持续供给，还有助于解决生态保护与地区发展的矛盾，促进生态服务供给区与生态受益区发展权的平等。因此，构建新时代生态保护补偿法律制度，固化新时代改革与发展成果，并保障改革向纵深发展，已成为我国进一步推动经济社会发展全面绿色转型、实现经济社会高质量发展、构建国家生态安全屏障的重大课题。
作为一项发展中的新型制度，我国生态保护补偿制度在中国共产党的领导下，历经多年的探索，已取得了一些阶段性成果。然而，当前规范生态保护补偿的法律制度供给明显不足，制度化水平有待提升。例如，立法数量有限且较为分散，呈现政策性立法路径依赖，相关法律规章制度缺位，现有的规范性文件多为倡导性与原则性规定，各地实施方案、细则缺乏统一性；对制度功能定位模糊，常常与自然资源有偿使用、生态损害赔偿制度相混淆；对生态保护补偿概念、范围和补偿标准等尚未达成共识，未能在法律法规中得到规范的解释；保护补偿主体、资金来源等较为单一；跨行政区域的合作难题亟待破解，社会力量参与相对不足；中央与地方政策之间缺乏整体性和协调性等。
欣慰的是，近年来国家已经意识到上述问题，并加紧解决改善。2020年12月，国家发展改革委公布《生态保护补偿条例（公开征求意见稿）》；2021年4月，全国人大常委会将环境立法领域法典编纂研究纳入立法工作计划；2022 年8 月，《生态保护补偿条例》被列入国务院立法工作计划等。由此，推进新时代生态保护补偿法制化正当其时。
生态保护补偿法制化的具体路径
为了推进新时代生态保护补偿法制化，实现用法治文明呵护生态文明，亟须在以下方面持续努力。
第一，摆正生态保护补偿立法的定位。实践中，人们常常将生态保护补偿与自然资源有偿使用、生态损害赔偿等相混淆。事实上，尽管它们在生态保护中都能够起到重要作用，但其制度性质是不同的，分别表现为激励机制、权属机制与约束机制，主要依据达到法定标准与否来决定适用范围。生态损害赔偿制度适用于未能达到标准、没有完成法定义务，损害生态环境利益的行为；自然资源有偿使用是基于自然资源权属，依据“谁利用、谁付费”原则，通过资源使用税费以实现资源价值；生态保护补偿体现为激励各方积极性，在达到法定标准基础上促进生态利益在客观上有所增加，生态受益者对生态保护者法定责任之外的努力给予物质或非物质补偿。因此，生态保护补偿主要是针对产生了生态增益的生态保护行为主体而言的。
第二，构建生态保护补偿法律体系。我国生态保护补偿制度的实践探索，主要由分散的政策文件推动，且政策文件的权威性、规范性、系统性存在不足。因此，清理政策文本是生态保护补偿立法的首要任务。当前，环境法典编纂已经进入全国人大常委会的立法工作计划，未来的环境法典可以单独设立一章，为生态保护补偿提供专门性、基础性的立法框架与法律规范。与此同时，国务院要尽快颁布《生态保护补偿条例》，将分散的、碎片化的甚至冲突的政策文件，统合成具有整体性、逻辑自洽的行政法规。该条例要明晰自然资源产权，规范市场准入条件，明确补偿范围，统一补偿标准，约定违约责任；并将补偿主客体、补偿资金等各项指导原则纳入法治化渠道，实现生态保护补偿法律制度整合与统一。
第三，强化生态保护补偿中的合作治理。生态保护补偿中的政府具有多重角色，如生态受益者的代表人、生态保护者的代理人、生态保护补偿的监管者等。在构建生态保护补偿法律制度中，可以规定由地方政府牵头，组成跨区域生态保护补偿议事协调组织。该组织中的行动者包括政策制定者、非政府公益组织、企业代表、专家学者、社会公众等利益代表，并就那些与需要采纳的政策措施相关的科学发现技术性内容展开磋商和辩论。此外，还要明确对生态利益作出贡献或牺牲的组织、个人的生态保护补偿权等。总之，通过新时代的法治文明引领生态文明建设，推动生态受益主体和保护主体的良性互动与协调，促进生态保护补偿的跨领域衔接、跨区域合作，形成多元化、市场化、法治化生态保护补偿新格局。
第四，提升生态保护补偿法律执行效能。生态保护补偿涉及领域多、涵盖范围广、综合性强，为了提升生态保护补偿法律执行效能，需要增强生态保护补偿制度支撑。一方面，要加快构建统一的自然资源调查监测体系，健全统一的生态环境监测网络，优化监测点位布局，提升自动监测预警能力，推动生态环境监测技术的数字化、智能化与规范化。另一方面，要建立生态保护综合补偿制度，促进纵向补偿与横向补偿协调并进。就纵向补偿而言，要加大中央财政转移支付力度，逐步增加对重点生态功能区、自然保护地的转移支付，突出纵向补偿重点等。就横向补偿来说，要完善以地方补偿为主、中央财政给予支持的横向生态补偿制度。要通过财税法律法规的完善，发挥生态环境保护税费、自然资源资产收益制度的调节作用等。
第五，促进激励约束与监督问责的同向发力。科学、合理、合法的绩效考核，既是实现地方经济社会高质量发展的有效途径，又是激发党政干部创新创业活力的重要保障。首先，要将生态保护考评内容纳入党政干部政绩考核体系，对生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效进行综合评价，完善评价结果与转移支付资金分配挂钩的激励约束机制。其次，要强化监督问责，跟踪生态保护补偿工作进展，开展实施效果评估，将生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区或部门纳入督察范围。最后，要加强自然资源资产离任审计，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，依规依纪依法严肃问责、终身追责等，促进生态保护补偿法律的顺利实施，为建设生态文明提供法治保障。
（本文系国家社科基金项目“乡村分利秩序的形成机理及其治理路径研究”（23BZZ056）阶段性成果）
（作者系南京农业大学中国资源环境与发展研究院研究员）
