在法律语境下，制度实施离不开对于制度主体的规制。制度主体是法律所设定的权力（权利）行使主体和相应责任（义务）承担主体，也是建立在抽象规则之上、基于规则体系而运行的组织实体。《黄河保护法》作为黄河流域保护法，系统制定了一系列适用于黄河流域生态保护和高质量发展活动的法律规则，调整范围覆盖了黄河流域9个省、自治区的有关区域，形成了比较完整的制度体系。该制度体系具有持续性，且被用来塑造、限制以及转变相应的人类行为。但除了制度本身完备性之外，实现制度效能还有赖于制度主体的履职尽责。

　　明确制度主体责任

　　当前，黄河流域统筹协调机制和省级协调机制有没有建立并实际运转？水行政部门黄河流域管理机构、生态环境部门黄河流域生态环境监督管理机构是否为此做好准备？县级以上地方人民政府水资源刚性约束制度的约束力如何发挥？针对以上问题，只有赋予各级人民政府明确的权力和职责，并建立相应的责任追究机制，才能提高其履职尽责动力，推动制度落实。为此，《黄河保护法》设置“保障与监督”专章（该法第九章），对黄河保护的财政投入、税收政策、生态保护补偿制度、生态保护和高质量发展责任制、考核评价制度、公众参与、法律协作、约谈、人大监督等内容作出规定。这些规定以清晰的法律责任作为后盾，提升了制度主体的履责动力。《黄河保护法》第十章“法律责任”进一步明确，相关制度主体违反本法规定，并有特定行政违法行为时，直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当承担警告、记过、记大过或者降级处分等行政责任；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。

　　完善组织机构设置

　　一项制度必须由具体的组织机构来实现。在黄河保护的视域下，黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构是其中最为重要的组织机构，即制度主体。纵观《黄河保护法》，“机构”在本法中出现了65次，其中多数是“黄河流域管理机构”，占36次。这说明黄河流域管理机构是本法实施所依赖的主要制度主体。此外，“县级以上地方人民政府”使用79次，这意味着大量的黄河保护工作是由县级以上地方人民政府去完成，或者需要其协助配合。总体上，《黄河保护法》形成了“重大事项国家统筹”“重点事项流域机构统管”“相关事项省际协调合作”的流域治理管理新机制。但仍需要加快健全国家黄河流域协调机制，明确组成人员、组织形式、运行模式、协调的规范与程序及约束机制等，提升黄河保护工作的系统性、整体性、协同性。省级联席会议制度也需要加快落地。涉黄河生态环境保护信息共享、案件通报、执法协作、宣传配合、沟通保障等常态化工作机制建设更需要加快推进。

　　进一步厘定制度标准

　　《黄河保护法》将进一步厘定制度标准的任务交付给相关制度主体。该法第7条规定，国务院水行政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、发展改革、应急管理、林业和草原、文化和旅游、标准化等主管部门按照职责分工，建立健全黄河流域水资源节约集约利用、水沙调控、防汛抗旱、水土保持、水文、水环境质量和污染物排放、生态保护与修复、自然资源调查监测评价、生物多样性保护、文化遗产保护等标准体系。此外，《黄河保护法》还提及多种具体标准，即黄河流域水环境质量标准、地方水环境质量标准、地方水污染物排放标准、强制性用水定额、地方用水定额、取水规模标准等，其中有的尚未建立，有的已经建立但急需修改。因此在实践中，以地方政府为主的制度主体需要积极落实已经构建的标准，依法制定尚未构建的标准，修改完善与治理需求不符的现存标准；对于超过标准的行为，必须限期实施技术改造或者限期治理，甚至依法对责任主体实施相应的行政处罚。

　　提高治理技术水平

　　《黄河保护法》是一部技术性条款较多的流域保护法。这些条款同样是由特定制度主体实施的，包括黄河流域管理机构及其所属管理机构、黄河流域生态环境监督管理机构、各级水行政主管部门及其下属单位，这些机构本身就要进行科学研究和技术攻关。当然，除制度主体自身研发以外，也要以购买服务的形式引入科学管理和技术。无论是《黄河保护法》第二章“规划与管控”，还是第七章“促进高质量发展”，大多数条款都具有技术属性。要实施好这些条款，需要建立以技术为基础的规划、工程与标准体系，并坚持科学论证的方法。这也是《黄河保护法》第14条所建立的专业咨询、第三方评估、分析和论证制度的规范性要旨。依据本条规定，专家咨询委员会可对黄河流域重大政策、重大规划、重大项目和重大科技问题等提供专业咨询；国务院有关部门和黄河流域省级人民政府及其有关部门按照职责分工，组织开展对黄河流域生态系统影响的第三方评估、分析、论证等工作。此外，本法多处强调了信息共享、智慧平台等数字治理方法的重要性，要求综合运用信息化手段，不断提升制度主体的数字治理能力。

　　统筹推进系统治理

　　黄河流域的生态保护治理是一个系统工程，需要各方协同，切忌各谋其治。建立不同层次的统筹协调机制、联防联控机制、执法司法协作机制，是黄河保护法律制度常态化运行的保障，这需要相连相邻的县级以上政府达成共识、相互配合。建立协同机制不仅限于行政和司法层面，也要重视文化层面的协同。《黄河保护法》第17、18、19条，通过规定与黄河保护相关的文化传承、宣传教育、表彰奖励等内容，明确了文化协同的基本原则。进而，本法第八章“黄河文化保护传承弘扬”丰富和细化了这一原则：从保护规划到行政职责、从文化研究到文化资源保护、从文化遗产保护到红色文化保护、从黄河国家文化公园到公共文化服务、从文化产业到文艺作品创作，已形成了较为全面的规范体系。该规范体系有利于黄河流域的历史文化传承弘扬，阐发黄河文化精神内涵和时代价值，铸牢中华民族共同体意识，培育和塑造人民群众自觉保护黄河的行为模式。

　　此外，统筹治理是跨行政区划流域保护法的独特优势，《黄河保护法》中有31个“统筹”用词，充分显示了这一优势。本法第58条规定，国家综合考虑黄河流域水资源条件、经济社会发展需要和生态环境保护要求，统筹调出区和调入区供水安全和生态安全，科学论证、规划和建设跨流域调水和重大水源工程，加快构建国家水网，优化水资源配置，提高水资源承载能力。统筹既是一个哲学范畴，又是一个工作方法。这一方法的实践需要充分调动各制度主体，需要纵向、横向以及纵横交错的各种资源协同发力。

　　（作者系聊城大学法学院院长、教授，黄河学研究院研究员；聊城大学法学院副教授，黄河学研究院研究员）