健康所系，性命相托。医者仁心，悬壶济世。患者罹病求医问药，医患之间本应和谐。但近些年来，我国医疗投诉和医疗纠纷高发，甚至偶尔发生暴力事件，医患之间信任度下降，出现了一些不和谐的音符，成为政府忧心、百姓关心、医生烦心的社会热点问题。从某种意义上说，医患关系可谓医疗卫生系统的晴雨表。从字面上看，医患关系是指医者与患者之间的人际关系，或者更广义的医方与患方之间的关系，但决定医患关系和谐程度的，却是由政府、社会及民众等诸多主体构成的整个医疗卫生系统。
党的二十大报告指出，要“深化医疗卫生体制改革，促进医保、医疗、医药协同发展和治理”。在此背景下，健全卫生健康法律体系，成为促进医患和谐的必由之路。目前，我国已形成由《基本医疗卫生与健康促进法》这一基础性、综合性法律和十余部单行法、四十余部行政法规和众多部门规章组成的卫生健康法律体系，对维护和促进医患和谐发挥了重要作用。但是，医疗卫生事业领域的法律远未齐备。
健全医疗保障立法
与科技、教育、文化等事业不同，医疗卫生事业既要求坚持公益性，又涉及复杂的成本投入和资金流动，医疗成本和效益核算等现实问题十分复杂，而医疗主体的多元化、医疗过程的复杂化、疾病种类的多样化、患者的差异性和病情的不确定性进一步加剧了问题的复杂程度。健全医疗保障立法，就是要确保医师在没有私心杂念和后顾之忧的前提下，基于其良心与学识心无旁骛地向患者提供与其病情相适应的医疗服务，进而形成真正的医患利益共同体。其总目标是系统性地实现基本医疗保险、医疗救助、商业医疗保险、长期护理保险等不同医疗保障制度的法治化。其中，基本医疗保险作为医疗保障体系的主体与核心，其法治建设更须加快推进。
一是在医保筹资方面，要强调国民参保的法定权利和义务。我国采用社会医疗保险模式，以风险共担和互助互济为原则，应在法律中明确规定社会成员的参保权利和参保义务。特别是对于城乡居民医疗保险，在科学划定并动态调整需进行医疗救助的人群、强化国家对城乡居民医疗保险财政投入的前提下，应在立法中探索规定强制性而非自愿性的参保原则和法定义务，切实实现和维系全民医保，避免公民因费用问题无法获得所需的医疗服务，并在医患之间建立起“费用隔离墙”，减少医患双方因医疗费用问题产生利益冲突。
二是在医保待遇方面，要通过深化制度整合推进医保给付的平等。我国已建立了统一的城乡居民基本医疗保险制度，未来还应探索城镇职工医疗保险、城乡居民医疗保险之间尽可能实现医疗待遇给付平等，确保国民公平地享有基本医疗保险权益和待遇。
三是在医保支付方面，要构建以健康绩效为导向的医保支付体系。医保支付制度是连接医疗服务提供体系和医疗保障体系的关键制度，在很大程度上影响医师的薪酬，在深层次上形塑医生的医疗行为，决定医患关系的面向。应逐步改变按服务项目付费的后付制，构建以健康绩效、健康结果为导向的医保支付体系，实现医保对医疗和医药的有效制约，从制度上遏制医疗诱导需求的动力，助推医患之间真正结成利益共同体。
四是在医保基金监管方面，要制定更为科学合理、更符合临床需要和患者安全的医保基金使用规范，明确区分“欺诈骗保”和“医保基金使用不规范”两种不同性质的行为，减少制度性欺诈骗保现象的发生。同时，除飞行检查等现行医保基金监管手段之外，还应秉承合作式监管和智慧监管的理念，更多地规定激励式的监管手段。
健全医疗体系立法
我国已经建立起以公立医疗机构为主体、民营医疗机构为补充的，由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等共同组成的医疗卫生服务体系。但在医疗服务体系立法方面，仅有《基本医疗卫生与健康促进法》的原则性、框架性规定和《医疗机构管理条例》及其实施细则等。其中，《医疗机构管理条例》作为对“医疗机构”进行“管理”的立法，主要规定了医疗机构的准入、执业及监督管理等问题，是以“医疗机构执业许可证”的取得与正当医业为核心的行政法规。该条例在保障医疗机构依法设立和执业方面发挥了重要作用，但在医疗供给网络的体系化构建、医疗机构的法治化运营等方面无法发挥应有的功能，难以满足构建整合型医疗服务体系、健全医疗机构法人治理结构等实际需要。
健全医疗服务体系立法，应基于既有的法律法规，制定一部全面规范医疗机构的单行“医疗法”，并对医疗服务提供体制、医疗机构法人治理结构、医疗安全制度、医疗广告制度等作详尽规定。其中，医疗服务提供体系的法治化，应重点关注和妥善处理四个方面的问题。
一要重视区域卫生规划的法律地位。可基于区域人口规模、结构尤其是老龄化状况，科学测算该区域对不同类型与功能的医疗机构及病床数量、分布等医疗资源的需求，据此编制区域卫生规划和医疗机构设置规划，作为区域卫生发展和医疗资源配置的法律依据，避免单体医疗机构的无序扩张。
二要构建整合型、优质高效的医疗卫生服务体系，实现紧密型医联体和县域医共体建设的法治化。特别是深入推进紧密型县域医共体建设的法治化，通过按人头付费的医保支付体系改革，引导县域医共体形成自我管理、功能分级、健康导向的“区域居民综合性健康维护系统”。
三要注重医防协同、医防融合的法治化，实现从以治病为中心向以健康为中心的转变。要秉承以人为本的理念，向公民提供健康促进、疾病预防、治疗、康复护理、临终关怀等连续性、综合性、协调性的卫生健康服务。
四要强化基层医疗的法治化。通过医保支付向基层的制度性倾斜引导优质医疗资源下沉，支持家庭医生等基层医生强化与当地居民的“绑定”关系，逐步构建起因熟悉而信任的朋友式医患关系。
健全医疗服务立法
医疗服务立法强调对具体的、个别的诊疗活动中作为平等主体的医方与患方之间法律关系的调整，直接影响医患关系的样态。
一方面，要尽快制定患者权利单行法。明确患者在医疗服务中所享有的健康权、隐私权、知情同意权等各项权利，以及患者权利的实现路径与救济机制，推动医患双方正确认知患者权利，提高医方对患方权利的重视度和构建和谐医患关系的内生动力。
另一方面，要基于“专业治理”和“医疗安全”的理念重构医疗争议处理法。医疗纠纷具有较强的专业性，宜在“专业治理”理念下将医疗专业问题交由临床专家同行评议，以作出正确判定。同时，要重视已经发生的医疗纠纷对医疗质量安全和医疗纠纷预防的特殊价值，在卫生健康部门的主导下，加快构建医疗纠纷“处理—预防”的闭环管理制度，以切实提升医疗安全。
“夫医者，非仁爱之士不可托也，非聪明理达不可任也，非廉洁淳良不可信也。”和谐医患关系的构建，是一个系统化的社会工程，仅靠健全医疗卫生法治还不够，还应注重医务人员的职业精神与职业伦理建设。明代《裴子言医·序》中有言：“学不贯今古，识不通天人，才不近仙，心不近佛者，宁耕田织布取衣食耳，断不可作医以误世！医，故神圣之业，非后世读书未成，生计未就，择术而居之具也。是必慧有夙因，念有专习，穷致天人之理，精思竭虑于古今之书，而后可言医。”在提高医务人员职业伦理的同时，也应加强大众教育与患者启蒙，普及医学常识，使民众充分认识医学的局限性与医疗卫生事业的特殊性，引导公众理解医学、尊重医生，进而逐步形成医患共同体的社会共识。
（作者单位：首都医科大学卫生法学研究中心）
