自2020年起，中央开始新一轮全国宅基地制度改革试点工作。试点以落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权，盘活利用农村闲置宅基地为目标，同时以守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损为三条底线。宅基地制度改革是新时期下我国土地制度的一项重大变革，需要结合我国经济发展、历史传统、社会环境、农民观念、改革目标等因素，从理念上对于既有的宅基地制度进行重新界定。

　　第一，宅基地（特别是新增宅基地）制度功能从主要保障农民居住利益，转化为主要赋予财产利益。宅基地制度在60年前设立之时，承载着农民住房保障功能，这是没有疑义的。但随着我国农村经济发展，人口城镇化集中，商品房市场建立完善，新增人口减少等因素，农村居民，特别是新成年的农村居民，往往不再依靠宅基地满足自身住房需求。有些地方因为各种原因已经多年不新增宅基地，农民通过各种途径实现了自己的居住需求；有些地方，即便允许新增宅基地，相关申请也多集中于交通便利、风景优美，能够举办农家乐等商业用途的村组。目前，在大多数农村，娶媳妇必须在县城有房子。而据统计，全国宅基地闲置率达到10%以上。当下，农民要求宅基地，特别是要求新增宅基地的目的，实际上无关保障居住利益，更多是从财产利益角度考虑，毕竟宅基地使用、流转、被征收，都将产生一定的收益。

　　宅基地的农民居住保障功能的逐步丧失，以及向财产价值的转型，并不意味着这项延续多年的土地政策应当被废止。但是，对于宅基地制度政策导向，应当产生影响：一方面，应当正视宅基地的财产利益，故可以开放宅基地流转，在遵守土地利用规划、防范土地囤积的前提下，允许转让、抵押、入股、有偿退出等，以盘活闲置宅基地；另一方面，对于农民无偿获得的这份宅基地财产利益，可以予以一定程度的限缩，如严格宅基地取得资格，逐步降低宅基地保障标准，探索宅基地有偿使用，试行宅基地使用期限等。

　　第二，宅基地制度实现方式，除了传统的分配宅基地，还包括定销房、货币补贴、提供租赁房等多种方式。传统的宅基地制度实现方式是直接分配宅基地，然而目前，由于闲置地、荒地稀缺，加之耕地红线、建设用地指标等因素限制，新增宅基地对于很多中国农村而言，已经不现实。2019年修订的《土地管理法》在延续宅基地制度的同时明确，“人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区”，基层政府应当采取措施“保障农村村民实现户有所居”。实践中，很多地方农村已经开始尝试通过定销房、货币补贴，甚至提供租赁房屋等方式实现新增的宅基地保障需求。随着农村土地资源的紧张和乡村建设规划的落实，可以想见，这几种宅基地制度实现方式运用得会越来越多。而且，考虑到城乡融合，农村居民生活方式改变的趋势，在采用定销房、租赁房保障方式过程中，房屋形式可以采用建筑物区分所有的商品房形式，而无需延续过去独立院落的房屋形式。

　　第三，宅基地制度的实施不能仅靠农村集体经济组织内部实现，更多地应由基层政府统筹实现。传统认为，宅基地使用权是指，农村集体组织成员取得本集体土地的使用权，宅基地的保障主体、分配对象、土地位置等，都限于本集体组织之内。现实中，由于农村各村组土地资源、经济发展、地理位置等的差异，有的村组已经无力满足新增宅基地的需求，而有的村组仍有空余土地新分配宅基地。这种状况造成了同一区域不同村组之间巨大的利益悬殊。随着人口流动性增强，户籍制度放宽，人口自然而然地会在宅基地制度保障好的地区滞留，或要求迁入，带来了一系列问题。

　　实践中，有些地方的基层政府实际承担了统一保障宅基地制度实现的责任。如政府统一协调，实现跨村、跨乡镇宅基地保障；如由乡镇政府按照同一标准全面解决本区域宅基地保障。这些现象说明，当下，宅基地制度保障并非是农村集体经济组织内部的“私事”，实际上已经逐步演化为一种政府责任，由基层政府在遵循普遍、均等、可持续的原则下统筹落实。这一转变也必然对宅基地制度带来诸多影响，如宅基地保障标准、实现方式、地理位置等，需要服从基层政府统一安排；安排的宅基地（包括定销房、租赁房形式）可能位置不在本村组；本村组的集体土地可能设有别的村组的宅基地等。

　　第四，宅基地权利主体可以从以“户”为单位，变更为以“人”为单位。长期以来，宅基地权利主体以“户”为单位。这种做法在我国传统农村社会，是成立的。过去，城乡二元体制，人口流动性差，一家人往往生活在一起，共同从事农业生产。加之，可以生育多子女，以及重男轻女思想，往往以男性为“户”的代表，分配新增宅基地。但现代社会，人口流动性大，一户人家，有的仍是农村居民，有的已是城市居民，甚至还享受了城市住房保障。随着独生子女政策实行，男女平等观念普及，女性的宅基地保障资格也得到普遍承认。过去以“户”为单位认定宅基地权利主体的社会背景已经不复存在。如有的“户”实际只有一个居民，然而取得宅基地面积和其他多个居民的“户”一样大；有的女性在娘家是宅基地户的成员，结婚到夫家，又成为夫家户的成员。

　　因此，可以考虑将宅基地权利主体确定为“人”。政府统一确定区域内每个符合宅基地保障资格的“人”应当享受的保障标准，凡在一处享受过保障的，在他处即不得再享受。目前，有些地方也已经试点以“人”为单位确定可享受的宅基地保障标准，并取得了较好效果。

　　第五，宅基地制度要逐步与城市住房保障体制接轨，构建统一的全民住房保障体系。城乡二元体制下，国家分别在农村建立了宅基地制度，在城市建立了城市住房保障体制。但随着我国城镇化进程，城乡人口流动障碍已经基本消除，还维持这种二元体制，无偿分配农村居民宅基地利益，一定程度上也不公平。也正是依恋宅基地利益，目前很多人其实生活在城市里，但还是想方设法保留农村户口。

　　我国已经建立了相对较为完善的城市住房保障体系，如保障房、廉租房、公租房、经济适用房等多种形式。基于城乡一体化、宪法平等保障国民居住权益的考虑，我们应当重构我国住房保障体系，将农村居民中确实需要提供住房保障的人群，逐步纳入统一的城乡住房保障体系中来。考虑到宅基地制度的历史延续以及较高财产利益，一下子完全取消宅基地制度，显然不利于社会稳定，不具有现实性。但是，作为一种发展方向，应当逐步降低宅基地保障标准，逐步实现城乡一体化的全民住房保障体系。

　　（本文获江苏省区域法治发展协同创新中心资助）

　　（作者单位：苏州大学王健法学院）