党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，“社会治理是国家治理的重要方面”，而基层是社会治理的基础和重心。党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。习近平同志关于国家治理体系和治理能力现代化的系列论述，清晰地指明了基层治理、社会治理与国家治理之间的关系，指明了“抓基层打基础”“构建基层社会治理新格局”对实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性和支撑性意义。在《关于〈中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定〉的说明》中，习近平同志明确指出，相比过去，新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要的一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题，对改革顶层设计的要求更高，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应地建章立制、构建体系的任务更重。这一论述为新时代国家治理改革提出了一个明确的任务，就是加强制度建设。
十九届四中全会强调，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。《决定》提出，构建基层社会治理新格局的步骤途径，要完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。从制度建设的目的看，如何贯通参与渠道，实现群众参与基层治理的长效性和实效性，这是问题的一个方面。另一个方面则在于如何构建制度，实现党的领导、群众参与在基层治理实践中的统一。事实上，这是一个一体两面的问题，党的领导确保了方向指引和自治保障，而自治、法治和德治则激发了人民群众参与治理的积极性和主动性。两者的统一能够充分实现基层治理的长效与实效，实现共建共治共享的治理格局。“三共”与“三治”的统一在于通过制度建设来完善和保障基层治理在正确的轨道上实现与国家治理体系的对接，实现治理效能的规模性积累，并继续推进制度建设和治理体系的改革与发展。
通过制度建设，加强党对基层社会治理的坚强领导。制度机制是落实的基础保障。坚持和加强党的领导，着眼于长远，必须把制度建设贯穿到党的基层组织建设之中，通过制度建设规范党对基层社会治理的领导。党对基层社会治理的领导，包括宏观层面的路线、方针和政策方面的全面领导，以及基层治理过程中的政治领导、思想领导和组织领导。健全党组织领导的城乡基层治理体系，从党的建设和制度建设的角度看，主要体现在党的基层组织建设方面。加强党对基层各类组织、各项工作的领导，让党组织在基层工作中切实发挥作用。在制度建设和运行机制方面，要集中做好两个方面的工作，首先要理顺党的基层组织与基层政府、基层群众自治组织以及其他社会组织之间的关系，通过建章立制明确界定权力—权利/责任—义务关系，明确民主协商、社会协同、公众参与所针对的基层民众的利益清单和多元治理所需要的程序机制。其次是实现基层社会治理效能的充分释放，一方面，基层党组织在利民、惠民举措方面要有长效和实效的成绩，以具体行动赢得和增强基层群众的认同感和亲切感，树立党的威信和良好形象。另一方面，努力让人民群众成为社会治理的最广泛参与者、治理绩效的最大受益者、治理制度的最终评判者。通过深度参与，切实增强基层群众的获得感，实现基层党建与基层社会治理的融合，实现治理过程和治理效能的统一。
通过制度建设，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。自治、法治、德治体现了治理方式上的融合与创新：自治侧重于动力和活力，法治侧重于确认与保障，德治侧重于风气和共识。共建、共治、共享体现了治理体制上的目标与创新，共建侧重于治理体系，共治侧重于治理行为，共享侧重于治理效能。“三共”与“三治”需要落实在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的城乡基层治理体系之中。以自治增活力，以法治强保障，以德治扬正气，这需要在主体、规范和机制等方面以制度化形式来实现和保障。一是多元治理主体。科学合理地界定基层多元治理主体的责权利，通过法律制度确认和保障基层党组织、基层政府、基层群众自治组织以及其他社会组织等参与治理的资格。二是多元治理规范。城乡基层社会中存在着作为国家正式规范的法律和政策，同时还存在着习惯、乡规民约、道德礼俗、行业规则、自治章程等非正式规范。要充分发挥正式规范的引领示范和权威保障功能，在此基础上有效利用其他规范在化解纠纷、调整利益和维护秩序方面的积极作用。三是多元治理机制。体制表现为基层治理制度框架，机制表现为治理措施的具体落实环节和运作方式，包括治理主体、权责设置、治理程序等在内的一整套结构性和功能性配置，包括主体沟通机制、利益联结机制、纠纷调处机制、治理监督机制、风险防控与化解机制等。要在基层治理中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，通过制度建设对基层治理效能的长效性和实效性进行保障。
（作者系大连海事大学法学院教授）
