海岛综合管理是从国家管辖海岛及其周边海域的资源、环境的整体利益出发，通过制定和实施相关立法、政策、区划等管理措施，组织协调、综合平衡各方主体在开发利用海岛中的关系，以达到维护国家领土主权和海洋权益，保护海岛及周边海域生态环境，合理开发海岛资源的目的。《全国海岛保护工作“十三五”规划》（以下简称《规划》）指出，以生态系统为基础的海岛综合管理已经成为当今全球海岛保护管理的发展趋势，提出到2020年我国海岛综合管理能力取得新进展的阶段性目标。自2010年《海岛保护法》实施以来，我国已对无居民海岛实现综合管理，有居民海岛利用及保护则由不同部门分工负责。2018年新组建的自然资源部负责履行全民所有土地、矿产、森林等各类自然资源资产所有者的职责，对自然资源开发利用和保护实施统筹监管。值此时机，应当整合我国有居民海岛与无居民海岛管理机制，以科学立法为基础，强化海岛综合管理。
海岛综合管理体现系统治理和可持续利用理念。海岛是陆地但却为海洋所环绕，是自然资源却也是海洋的一部分。海岛综合管理是在海洋综合管理框架内集中考虑所有与海岛资源及环境管理相关的问题，形成一种全方位治理体系。自20世纪80年代以来，基于生态系统的海洋综合管理思想逐步成为海洋资源管理的主流，联合国《21世纪议程》明确指出“包括海洋及其临近的沿海地区在内的海洋环境构成一个环境整体，需要以一种综合的方式来进行保护和管理”。1995年关于海洋和沿海生物多样性的《雅加达委托方案》（Jakarta Mandate）建议各国广泛采用各种生态系统管理路径，提出通过监测与估测生态系统健康的海洋生态系方法，促进海洋综合管理，实现海洋与沿海生态系统的可持续利用和生物多样性。2018年联合国秘书长关于《海洋和海洋法》的报告再次强调，“海洋空间问题，包括在养护和可持续利用海洋及其资源方面所面临的挑战，彼此密切相关，需要通过统一、跨学科、跨部门做法进行整体考虑”，为此“必须加强合作与协调，并采取综合管理办法，以平衡社会、经济和环境之间的关系”。
我国海岛利用及保护管理是建立在自然资源公有基础上的。有居民海岛土地权属制度包括国家所有制与集体所有制两类，而无居民海岛均属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。无居民海岛使用权作为一类独立的使用权存在，有居民海岛则按照自然资源的种类划分，依托岛上不同自然资源分别设立土地使用权、森林使用权、水资源使用权、滩涂使用权等。《海岛保护法》实施以来，我国已经对无居民海岛实现了综合管理，根据该法第5条第2款规定，无居民海岛的利用及保护统一由海洋主管部门负责，包括无居民海岛使用权登记、开发利用审批等。有居民海岛资源的利用及保护由多个部门分工管理，国家海洋行政主管部门对有居民海岛生态保护监督管理止于沙滩或潮间带，海岛沙滩或潮间带向内延伸区域的资源利用及环境保护由其他部门分工负责。由于有居民海岛管理涉及自然资源部门、农业部门、水利部门等多个部门，海岛资源利用及保护缺乏协调统一和信息共享法律约束机制。因利益关系交织影响有居民海岛管理行政决策和执行，难以达到应有的治理效果，整合有居民海岛与无居民海岛利用及保护综合管理体系已经迫在眉睫。
以生态系统为基础提升我国海岛综合管理水平。海岛自然资源具有系统性、基础性等特征，《规划》要求“将‘生态+’的思想贯穿于海岛保护全过程，建立健全基于生态系统的海岛综合管理体系”。基于“生态+”的思想构建海岛综合管理，需要加强海岛系统管理，管理模式由社会管理向社会治理过渡。传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂海岛管理问题给出有效的解释和应对方案。增加海岛综合管理系统协调度和协同效应，就必须推行合作治理，实现多元主体的合作共治，以法治方式进行海岛治理，推动公开制度、社会协商制度和责任制度等制度的建构，进一步提高海岛管理的一体化水平，保持海岛土地、矿产、森林、野生动植物等各类资源管理的协调，增进管理的系统性和有效性。
提升海岛集中统一管理的范围及层次。就海岛生态属性而言，海岛有无居民，与海岛生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性等不具有直接关系，对不同类型海岛资源的开发利用均涉及生态环境保护问题。部门分治和行政区划分隔，使完整的海岛生态系统被人为分割，交叉重叠和碎片化现象明显，影响了生态保护功能的发挥。因此，依据森林、地质遗迹、古生物遗迹、野生动物、野生植物等环境要素对有居民海岛环境保护进行拆分式管理，采取分而治之的管理模式，既不科学也不合理；故而应在尊重海洋生态系统完整性基础上，将有居民海岛自然保护区纳入自然资源主管部门负责范围，以改进由于不同部门针对不同领域进行管理导致的各自为政、权力冲突的局面。
制定综合立法统摄海岛利用及保护管理。海岛综合管理是决策的参与过程，维系决策参与过程稳定并将其制度化，则需要通过立法予以支持。在寻求海岛利用与保护立法价值和谐相洽的过程中，利用与保护在行为模式上呈现价值变量的关系，即海岛的利用是“有条件”的利用，海岛的保护不等于极端化环境价值优先，海岛利用与保护不存在恒定的价值序位。利用与保护的价值取舍无法逾越海岛作为国家领土的法律地位，故海岛利用与保护的协调关系，实则是在实现国家海洋战略过程中，海岛价值的动态排序，而非实施海岛管理分立立法模式的法理依据。《海岛保护法》虽名为“海岛保护”，但内容还涉及海岛的使用管理，具有法典化的倾向。《海岛保护法》生效实施以来，海岛综合管理被不断强化，海岛利用及保护管理综合立法模式已具制度基础。对海岛利用及保护管理制定单行法的方式，已经不符合我国积极推进海洋综合管理的大趋势，推进海岛管理综合立法，实际可行。
在海岛综合管理立法中贯彻风险防范原则。保护优先不等于风险防范，《规划》在规定“保护优先”原则时指出，“按照尊重自然、顺应自然、保护自然的要求，以自然修复为主，推进生态修复与整治，加强特殊用途海岛的保护，维护海岛生态系统的完整性和安全性”。《规划》是对《海岛保护法》的落实，《规划》中对保护优先原则的解读反映了《海岛保护法》中保护优先原则的含义。针对可在科学上确定的环境损害以“预防为主”为原则，针对暂时无法在科学上确定的环境风险以“保护优先”为原则。因此，“保护优先”原则并不能完全涵盖风险预防。为整合“预防为主”与“保护优先”原则的内涵，《海岛保护法》有必要在海岛生态系统服务功能重要性与生态敏感性空间分异规律基础上，确立风险防范原则，以监督和管理海岛生态环境可能遭遇的风险，尽量避免或减轻由此带来的损害。
在顶层设计层面建立海岛综合管理协调机构。2013年，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，国务院机构改革和职能转变方案提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。基于此，可以在国家海洋委员会下增设海岛综合管理工作组，采用科层协调机制，机制内部联系以自治协调机制为基础。在工作组成员内部协调方面，应运用自治协调机制，借助建立信息共享平台的方式，实现政府部门之间以及政府与科研机构之间信息共享，通过增进信息交换形成电子信息网络治理，促进达成海岛综合管理的共识和有效避免信息的重复性收集与行政资源的浪费。在海岛综合管理组织协调方面，建立以目标为导向的部门分工与协作。第一，协商制定共同目标。在共同目标的制定阶段，发挥各职能部门主观能动性，在政府领导机构或制度规则引导下，通过交流磋商的方式，以真诚合作为基础，从事务的全局出发，制定共同管理目标和监管策略，防止一些职能部门打着管理事务的旗号谋求部门特殊利益。第二，以共同目标为中心来进行监管活动。在目标实施阶段，所有相关的职能部门应通过建立多种形式的协作机制，从具体权限范围接洽、工作流程衔接、信息交流和共享、技术措施互补等具体方面开展协作。第三，厘定具体事项管理权。通过职能部门业务处理流程检讨，改变各职能管理机构职能重叠的状况，使每项事务只有一个职能机构管理，做到机构不重叠、业务不重复。而某职能部门的行为有可能影响事务共同目标时，必须征求协调组织的意见，以达到统筹兼顾。
（作者单位：中国社会科学院国际法研究所）
