2023年7月，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》），从民营经济的发展环境、政策支持、法治保障等8个方面明确提出推动民营经济发展的31条举措。这说明，国家高度重视民营经济和民营企业的发展，要认真落实“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”；但同时也说明，民营企业当前的营商环境存在问题，尤其是民营企业与国有企业在很多方面没有做到“权利平等、机会平等、规则平等”。为促进民营经济做大做优做强，国家需要依法保护民营企业的产权和企业家权益，努力实现各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。此外，优化民营经济营商环境除了国家经济政策的大力支持，还需要法治保障，特别是需要有效实施《反垄断法》的公平竞争审查制度，强化竞争政策基础地位。
优化民营经济营商环境需要法治保障
经过40多年的改革开放，我国民营经济有了很大的发展。根据当前的数据，民营经济贡献了国家50%以上的税收、60%以上的国内生产总值、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业岗位，并且占到国家各类企业总量的90%以上。这说明，民营经济是推动我国经济高质量发展的重要主体，有些民营企业在国民经济关键部门和数字经济领域甚至占到主导地位。
然而，一个不可回避的问题是，我国当前相当多的民营企业认为其生存空间不足，营商环境不佳，有些企业甚至出现“躺平”和“出走”现象。这里固然存在国际方面的原因，特别是在美国贸易保护主义和某些地缘政治背景下，部分民营企业的出口遇到了较大障碍。然而从国内环境看，有些政府部门对不同所有制企业没有做到竞争中性，民营企业在市场准入、生产要素、资质审查、经营活动等很多方面存在制度性障碍。例如，与国有经济一样，民营经济的发展需要资金。然而，我国近年的量化宽松政策导致大量资金通过国有银行系统流向国有企业，国有企业和民营企业的银行贷款利率也存在很大差别。这种差别待遇虽然一定程度上有助于稳定和发展国有经济，但考虑到民营经济可以解决全国80%以上的就业问题，如果央行发放的资金不能顺畅流向中小型和微型民营企业，这个量化宽松政策对稳定全国性就业和促进国家整体经济的发展就可能力有不逮。为此，《意见》提出国家在经济政策方面要加大对民营企业的支持力度。例如，针对民营企业融资难的问题，《意见》提出要建立健全银行、保险、担保、券商等多方共同参与的融资风险市场化分担机制。
发展民营经济除了需要国家经济政策的大力支持，还需要法治保障。因为只有在营商环境法治化的条件下，企业才可能就其经营活动中受到的不合理待遇拿起法律武器维护其正当权益。法治是最好的营商环境。要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。在法治方面，我国《宪法》第11条规定，“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。《民法典》第206条规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”。鉴于行政机关以及法律、法规授权管理公共事务职能的组织滥用行政权力排除、限制竞争，在很多情况下是对民营经济的不合理限制，《反垄断法》反对行政垄断的规定对优化民营经济的营商环境有重要意义。为此，《意见》也提出，要强化制止滥用行政权力排除、限制竞争的反垄断执法。
优化民营经济营商环境需要推进市场公平竞争
《反垄断法》禁止行政机关滥用行政权力排除或限制竞争，包括强制交易、妨碍商品和要素的自由流动、排斥或者限制外地经营者参加本地招投标活动、限制外地资本流入本地市场、强制经营者从事反垄断法禁止的限制竞争行为、制定含排除或限制竞争内容的规定等。修订后的《反垄断法》还禁止行政机关通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入市场或者对其他经营者实行不平等待遇。特别重要的是，修订后的《反垄断法》还引入公平竞争审查制度，即行政机关“在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查”。由此，国务院2016年发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》提出的“公平竞争审查”从政策性规定上升为国家法律体系的常态化制度，并且成为国家依法平等保护各类市场主体合法权益的重要环节。国家市场监管总局、国家发展改革委员会等5部门联合发布的《公平竞争审查制度实施细则》还把公平竞争审查制度禁止的18类行为细化为55种情形，为行政机关的公平竞争审查提供了一个比较清晰的指引。这即是说，凡涉及市场主体经营活动的规定，如果它们可能影响企业的市场准入和退出、影响商品和要素的自由流动、影响企业的生产经营成本或者影响企业的生产经营行为，必须事先进行公平竞争审查，未经审查的不得出台。为了全面落实公平竞争审查制度，《意见》进一步强调，要坚持对各类所有制企业一视同仁、平等对待；未经公平竞争审查的，不得授予经营者特许经营权，不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；要定期推出市场干预行为负面清单，及时清理废除含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策。
《反垄断法》实施以来，随着国家经济体制改革的不断深入，反垄断执法机关审理的行政垄断案件在逐年增加。例如，2022年办结了73件，较2021年增加59%，绝大多数涉及城市管理、医疗卫生、工程建筑、教育、文化旅游等民生领域。随着数字经济发展，共享单车市场的行政性限制竞争存在增长势头，包括越权设定特许经营权、变相设置行政许可、指定特定企业独家经营、强制收取管理费、设置不合理的准入门槛、强制外地企业在本地注册等。这些案件的查处对推动市场公平竞争和民营经济发展具有重要意义。随着公平竞争审查制度的实施，行政机关近年审查的新增文件和存量文件超过400万份，其中约5万份被予以废止或进行了修订。这些事实说明，《反垄断法》为改善和优化民营经济营商环境至少起到了两方面的作用：一是推动市场的开放性，市场开放有助于民营企业降低交易成本，扩大经营规模，并且为研发新产品新技术进行创新；二是提升市场的竞争性，因为没有公平自由的竞争，市场就不可能具有活力。国家经济力量如果集中在少数人的手中，往往会导致市场垄断，其结果就是交易条件不平等；如果人人都有自由追求经济利益的机会，不仅能增进公平和民主，而且可以大大激发人们的创造性和进取精神。
推进公平竞争需要强化竞争政策基础地位
《反垄断法》为建设全国统一大市场和推动民营经济发展发挥了重要作用。但是，我们也应当认识到这部法律的局限性。《反垄断法》虽然引进了公平竞争审查制度、反对行政垄断，但与禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和控制经营者集中等各种经济性限制竞争案件相比，行政垄断案件的数量、处罚力度和社会影响都不是很大。当前，民营企业在市场准入、资质审查、经营活动等各方面还存在很多制度性障碍，各种所有制经济“权利平等、机会平等、规则平等”的要求还有待进一步落实。
反行政垄断和公平竞争审查制度实施过程中存在着困难和阻力，主要有两方面的原因。一方面，公平竞争审查制度的实质是政府限制自己的权力，在实施过程中自然会遭遇某些官员的抵制。另一方面，由于国有经济和民营经济企业所有制的性质不同，受到思想观念的影响，二者的平等地位在实践中难以得到确认，民营企业在竞争的起跑线上处于弱势地位。因此，《反垄断法》要在反行政垄断方面成为一只“长了牙齿的老虎”，真正能够对行政性限制竞争实施有效监管，还需要进一步细化和落实该法第4条的规定，即“国家坚持市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”。在国家的产业、财政、投资、贸易、货币、金融、消费、就业、环境、区域等各种经济政策中，行政机关要重视竞争政策的地位和作用，切实把它作为一项基本和基础性的经济政策对待。
当前的公平竞争审查可能会涉及产业政策和竞争政策冲突的问题。例如，在涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购等与企业资质标准相关的公平竞争审查时，有人可能认为地方保护或地区封锁不利于全国统一大市场，违反《反垄断法》；有人则可能认为这些政策措施属于政府的产业政策，应当予以放行。为有效解决这种冲突，提高公平竞争审查的效率和透明度，国家有必要通过立法，明确国家产业政策的目的、实施领域以及审查的程序和步骤，以避免把优惠本地企业或国有企业的政策统统视为“产业政策”的情况。
简言之，为了更有效地健全统一大市场，为了给不同所有制企业建立一个公平竞争的法治环境，我国尚需深化经济体制改革，强化竞争政策基础地位。如果要以市场机制作为配置资源的基本手段，国家就得为企业营造一个公平自由的竞争环境，即政府的经济政策应当只是宏观地发生作用，既不偏爱某些企业而排斥其他企业，也不偏爱某些地区而排斥其他地区。这样才能建立起一个优胜劣汰和公平竞争的市场机制，从而促进生产要素自由流动和资源优化配置，激发个人和企业积极参与竞争并不断提高经济效率。正如党的二十大报告所提出的，我们要“贯彻新发展理念”，要“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，对政府机关滥用行政权力排除限制竞争采取有效的法律措施，把“公平竞争审查”贯彻到底。
（作者系深圳大学特聘教授、中国社会科学院法学研究所研究员）
