积极探索民生建设及社会政策发展路径

　　党的十八大以来，我国的民生保障和社会政策进入了一个新的发展时期。以习近平同志为核心的党中央立足本国实际，创新和发展中国特色的社会政策和民生保障制度，取得重要进展。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求”，并且提出了在教育、就业、收入分配、社会保障、医药卫生等方面加强改革与发展的要求。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。2018年，习近平总书记在山东考察时强调，民之所盼，政之所向。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，包括坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调要坚持以人民为中心的发展思想，维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。2023年4月3日，习近平总书记在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育工作会议上的重要讲话中，再次强调了要在发展中保障和改善民生。

　　在习近平总书记和党中央的统一领导和部署下，各级党委政府针对民生保障存在的薄弱环节，积极制定和实施社会政策，推动民生建设取得新的发展。一是深入贯彻以人民为中心的发展思想，努力克服各种不利因素的影响，坚持做好保障和改善民生的工作，加强和优化社会政策，继续提高民生保障力度和公共服务水平，建立和完善了政府公共服务清单和标准，并且按照尽力而为和量力而行的原则继续提高在民生领域的财政投入，在民生保障各个方面持续用力，人民生活得到全方位改善，推动了共同富裕。二是高度重视民生保障和社会政策的公平性，努力推动基本公共服务均等化，实施了城乡居民之间养老保险和医疗保险的合并，进行了机关事业单位养老保险制度改革，进一步优化了中央和地方政府之间在公共服务方面财权事权分担及中央财政向地方转移支付的制度规范，使城乡之间、地区之间和群体之间在民生保障水平上更加均衡，更加公平。三是全面推进农村脱贫攻坚，坚持精准扶贫，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，取得重大成就，历史性地消除了绝对贫困，为世界减贫事业作出了重大贡献。

　　中国特色社会政策行动体系初步形成

　　经过多年探索发展，我国已经初步形成了中国特色社会政策行动体系，在保障和改善民生方面发挥着重要作用。概括起来看，中国特色社会政策行动体系有如下一些显著的特征。

　　一是坚持党的领导。坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义和中国式现代化的显著标志之一，这在制定实施社会政策和推动民生建设行动体系中有着充分的体现。习近平总书记明确指出，增进民生福祉是发展的根本目的，要求通过保障和改善民生来解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，提高人民群众的获得感和满足感，满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。党中央深刻指出我国民生领域还有不少短板，要求在发展中补齐民生短板，确定了我国民生建设的重点领域，要求在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶多个领域不断取得新进展，并完善国家基本公共服务制度体系。党中央对民生保障和社会政策的制度建构提出明确的要求，要求社会政策要托底，要促进社会公平正义，保障和改善民生要既尽力而为又量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，要深化社会体制改革，创新公共服务提供方式，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强公共服务的均衡性和可及性，鼓励支持社会力量兴办公益事业，满足人民多层次多样化需求，着力解决好人民群众急难愁盼问题。党中央还对民生保障各个领域的改革与发展提出了具体要求，并且随着经济发展与民生建设实践的深入而不断调整和优化各方面的具体要求。在党中央的指引和要求下，全国各级党委高度重视民生建设，在制定和实施社会政策和推动民生建设方面发挥了重要的领导作用。尤其是在脱贫攻坚行动中构建了五级书记抓扶贫、全党动员促攻坚的局面，为脱贫攻坚和民生保障奠定了重要的政治基础。

　　二是根据人民群众的需要和条件建立了较为完整的基础性民生保障制度体系。我国目前的民生保障体系内容相当广泛，涉及人民群众生活的方方面面。第一个方面是建立了就业民生保障体系，在保障民众就业权利和维护就业公平方面发挥了积极作用。第二个方面是建立并逐步完善社会保险体系，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，并开展了长期护理保险的试点。第三个方面是通过加强和优化教育社会政策而逐步实现“办好人民满意的教育”的目标，普及了免费九年义务教育，并不断扩大非义务教育的规模，高等教育的毛入学率超过了50%，有效地维护了广大人民群众的受教育权利，积极推动教育公平和受教育质量的提升。第四个方面是构建了较为完整的卫生与健康服务保障体系，当前正在通过健康中国行动计划进一步扩展和加强这一领域的行动，逐步完善全方位全周期的健康服务保障。第五个方面是通过脱贫攻坚行动和社会救助政策，加强了对各类困难群众的救助与帮扶。2020年完成脱贫攻坚任务后又转向乡村振兴行动。社会救助领域形成了较为完善的制度体系，目前正朝向分层分类的社会救助制度体系发展，将更多的低收入及其他困难群众纳入其中。第六个方面是扩大了针对老年人、儿童和残疾人的社会福利服务。其中，在应对人口老龄化国家战略行动体系下加强了养老服务体系建设，在完善残疾人社会保障制度和关爱服务体系行动中加强了在残疾人教育、就业、康复、社会保障、无障碍设施建设等方面的服务，并且在“适度普惠性社会福利”行动中建立了对困境儿童的保护服务体系和对农村留守儿童的关爱服务。总而言之，我国通过广泛制定与实施社会政策，已经建成内容较为完善的民生保障体系，从各个方面发挥了重要的民生保障作用。

　　三是不断提升适应我国经济发展的民生保障水平。首先，我国民生保障项目对象覆盖的范围总体上达到了历史最高水平。在普惠性项目方面，养老保险实现了制度全覆盖，医疗保险基本上实现了事实全覆盖；全国普及了免费义务教育，非义务教育的入学率大幅度提高；建立了面向全民的公共卫生和疾病预防体系。社会救助制度正在扩展到低收入家庭，社会福利服务也在朝向适度普惠性方向发展。其次，民生保障体系中各个项目的待遇水平和服务质量不断提升。随着经济发展和人均收入水平的提高，政府不断提高养老保险给付水平、最低生活保障标准、孤儿津贴标准、残疾人两项补贴标准等社会保障待遇水平，并且根据实际情况逐步扩大医保报销目录，提高医保报销比例，同时重视提升教育、就业、公共卫生与疾病预防等社会服务的质量，逐步满足人民群众对高质量教育、高质量公共卫生和疾病预防、高质量就业的需要。最后，各级政府在民生保障方面的财政支出上升速度总体超过了国内生产总值增加的速度，也超过了政府财政支出总额的增长速度。总体上看，我国的总体福利水平不断提升。

　　四是构建了具有中国特色和适应我国经济社会发展的民生保障体制。当代社会中的民生保障是制度化的行动体系，需要通过建构和完善相关体制，以明确制定和实施社会政策的责任主体，使各项社会政策能够长期稳定运行。党的十八大以来，我国不断完善民生保障的主体结构及相关体制，形成了政府主责与社会力量参与相结合，各级政府之间、政府各个部门之间合理分工合作的民生建设体制。政府在民生保障中肩负着主要责任，在基本制度建构、社会政策制定与实施、资源供给和管理监督等方面发挥主要作用。社区、社会组织和企事业单位以各种方式广泛参与民生建设，在资源补充和服务提供等方面发挥着越来越重要的作用。在政府主体方面，建立了中央与地方政府之间在民生建设相关公共服务方面财权与事权分配制度，逐渐厘清各级政府在民生保障方面的事权责任，根据民生建设的实际需要调整优化了各级政府的部门设置及其职能分工，并建立和完善了跨部门的政府民生保障工作协调机制。

　　五是探索建立并不断优化公共服务与市场机制相结合的民生保障机制。民生保障不能仅仅依靠政府制定实施社会政策和提供公共服务，还要充分发挥市场机制的作用。为此，我国在民生保障领域创新了“基本公共服务”“非基本公共服务”和“非公共服务”三分法。其中，基本公共服务主要由政府负责，通过制定和实施社会政策而向有需要的群众提供基本公共服务，满足民众各方面的基本需要。在非基本公共服务方面，政府与市场主体合作，向民众提供较高层次的服务，满足较高层次的需要。而非公共服务则主要通过市场主体提供，政府可给予一定的政策优惠，主要满足民众多样化的高层次需要。此外，在基本公共服务、非基本公共服务和非公共服务三个层次上的民生保障，都有福利机制与市场机制的不同组合。在基本公共服务层面主要是福利机制，但也引入一定的市场机制以扩大参与和提高服务质量和运行效率。在非基本公共服务层面上强调福利机制与市场机制的有机结合，以一定的公共资源去调动更多的市场资源。而在非公共服务层面则主要通过市场机制运行，辅之以一定福利机制以提高服务的可及性。

　　六是努力提高社会政策的公平性。公平性是对制定与实施社会政策和民生建设的重要基础性要求。制定与实施社会政策在很大程度上是以公共行动的方式来分配公共资源，而社会政策的公平性则强调公共资源分配和保障服务提供在数量、水平与质量上的平等性和可及性。针对过去长期遗留的公共服务不平等问题，党的十八大以来，我国加大了基本公共服务均等化的步伐，创新了通过民生保障制度一体化缩小城乡之间和群体之间民生保障水平差距，以及通过扩大中央事权和上级财政转移支付缩小民生保障地区差异的制度实践。通过多年的努力，城乡之间、地区之间和群体之间在民生保障方面的不均衡性和差距水平已明显缩小，我国社会政策的公平性已有较大幅度提升。

　　综上所述，经过多年广泛制定和实施社会政策，我国已经建立了较为完整的民生保障制度体系，在保障广大民众基本生活和提高民生福祉，推动经济社会发展中发挥了重要作用，取得了重大成就，并在这一过程中逐步积累了中国社会政策的实践经验，具有较为突出的中国特色。

　　进一步加强民生建设的政策建议

　　2016年，习近平总书记在江西看望慰问广大干部群众时强调，保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点。这说明民生建设是一个循序渐进、不断完善、不断发展的过程。我国民生建设虽然已取得了突出的成就，但从发展角度看仍然存在一定的短板，在未来中国式现代化建设中仍需要不断提高民生建设水平。为此，要认真分析我国民生建设及社会政策制定与实施中存在的短板，把握未来将会出现的新挑战和新任务，在此基础上提出下一步发展的新方向和新要求。

　　首先，要认真分析我国民生建设和社会政策存在的短板，重点是保障和服务不充分、不均衡和质量不高的短板。一是在劳有所得方面存在一定程度的失业和就业不稳定，以及就业质量不高的问题。二是在学有所教方面存在优质教育资源供给不足、城乡之间教育质量不均衡以及由此导致的教育不公平问题。三是在病有所医方面存在医疗服务资源不足，尤其是优质医疗资源供给不足和不均衡，以及医疗保障水平总体偏低的问题。四是在住有所居方面存在部分城市低收入“住房刚需”群体面临购房难和居住条件低下的难题，以及部分农村困难群众危房改造的难题。五是在老有所养方面存在部分劳动者未被纳入养老保险体系，城乡居民养老保险待遇水平过低，以及长期照护服务有效供给不足和质量不高，部分群众的老年经济保障存在现实困难或潜在风险，整个基本养老保险体系的公平性也不足的问题。六是在幼有所育方面存在儿童托育服务供给不足的短板，既影响育儿质量，也导致育儿家庭，尤其是育儿母亲在平衡育儿与职业发展方面遇到不少难题。七是在弱有所扶方面存在着社会救助覆盖面不够、服务救助不足、残疾人受教育质量和就业质量总体偏低，残疾人康复和辅具供给质量不高和可及性不足，无障碍设施及服务发展滞后等问题。总体上看，目前主要是质量和均衡方面的短板，需要在未来的发展中逐步补齐。

　　其次，要认真分析新时期我国民生保障面临的新机遇、新挑战和新要求。一是当前我国转变经济发展方式给民生保障提出的新挑战、新机会和新要求。转变经济方式可能带来新的失业和收入差距扩大压力，要求进一步完善民生保障体系以应对其挑战。同时，未来以技术密集型产业为主的经济发展方式将降低劳动力成本对经济发展的制约，从而为提高民生保障水平提供新的机会。此外，未来高质量发展还要求社会政策在提升人力资本和扩大国内消费方面作出更大贡献，从而既提高民生福祉，也促进经济发展。二是我国快速人口老龄化将会对民生保障提出新的挑战，要求加强和优化社会政策以协助应对养老负担加重和劳动力减少带来的严重问题。三是未来经济社会运行中不确定性和风险的增大也对制定和实施社会政策带来新的挑战，要求政府创新民生建设体制机制和优化社会政策，以便在不确定性较大的经济与社会背景下制定并长期稳定实施各项社会政策。四是未来科学技术的快速发展，尤其是网络信息技术发展会对社会政策发展提供新的机会与条件，将会促进社会政策进一步科学化和合理化，并为提升民生保障行动运行效率提供技术条件。

　　最后，面对现有的短板和正在出现的新机遇、新挑战与新要求，我们应立足国情，进一步优化中国特色的民生建设与社会政策。一是要在发展中不断提高保障和改善民生的水平。按照未来高质量发展和走共同富裕道路要求，目前我国总体福利水平偏低，还要进一步提升。二是要进一步提升社会政策的公平性，包括进一步促进城乡民生保障制度一体化，并根据需要提升民生保障项目的统筹层次，以进一步缩小城乡之间和地区之间民生保障水平差距。进一步推动不同群体之间民生保障和社会服务水平的制度整合，注重提高农村地区教育和健康服务质量，逐步提高城乡居民养老保险和医疗保险水平，并扩大针对困难群众的社会救助和社会福利项目的覆盖面和待遇水平。三是推动更加积极的社会政策，重点发展对人力资本有积极作用的教育、健康等民生保障领域，并且注重将专业社会工作引入民生保障领域，将对低收入群体的经济保障与其能力提升和动机激励服务更紧密结合。四是进一步优化民生保障的主体结构，进一步动员社会力量积极参与，优化政府与社会力量之间的合作，以及政府各层级各部门间的分工合作体制机制。五是进一步优化民生保障的运行机制，注重通过合理引入市场机制，优化社会政策的制定与实施行动，并加强民生保障项目的管理，提高民生领域公共资金使用的社会效益和运行效率，使政府和社会的有限资金能够在提高民生福祉方面发挥更大的作用。六是加快社会政策研究和人才培养，加强学科建设、理论研究和教学体系建设，为中国特色民生保障和社会政策的长期持续发展奠定重要的理论基础，培养高水平的管理服务人才。

　　（作者系南开大学社会建设与管理研究院教授）