国务院《优化营商环境条例》第55条规定，“政府及其有关部门应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管”。随着《优化营商环境条例》生效实施，包容审慎从政策话语转变为法律概念，被认为是适应新发展阶段优化营商环境需要的新型监管执法方式，适用对象已不限于“四新”企业，而是涵盖了诸多传统领域和传统形态的市场主体。《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出：“民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标的重要力量。”对民营经济包容审慎，蕴含着贯通古今、观照现实的法理。
包容民营经济的法理
对民营经济包容不仅基于历史规律与现实需要，也有充分的宪法法律依据。长期以来，民营经济在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了积极作用。在税收上，2012年至2021年，民营企业占比从48%提升至59.6%；在就业上，2012年至2022年，规上私营工业企业吸纳就业占比从32.1%提高至48.3%；在数量上，2012年至2022年，民营企业数量占比从79.4%增长到93.3%；在外贸上，民营企业从2019年起成为第一大外贸主体，2022年占比达50.9%。美国经济学家凡勃伦认为：“现代文明的物质基础是工业体系，而使它活跃起来的主导力量是企业。”民营经济已经成为我国经济制度的内在要素和推动经济持续健康发展的重要力量。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈会上指出：“我国经济发展能够创造中国奇迹，民营经济功不可没！”新时代新征程，民营经济依然是社会主义市场经济的重要组成部分，在我国经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。全面建设社会主义现代化强国，民营经济不可或缺、不可替代，更不可离场。
我国《宪法》第11条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”这是对认为民营经济本质上与社会主义不兼容之观点的明确否定。《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法典》第113条规定：“民事主体的财产权利受法律平等保护。”这有力批驳了那种认为民营经济人士积聚财富先富起来属于不公不义的观点。民营经济的发展壮大有助于解放和发展生产力、最终实现共同富裕，民营经济发展越好的地区，就业越充分，市场发育越成熟，经济更具生机活力，人民生活更加富裕，社会更加和谐稳定。民营经济人士通过合法合规经营获得的财富受宪法和法律保护，并非不义之财；部分民营经济人士的失误失败是市场经济的正常现象，无须过度解读，我们不能因为少数民营企业和民营经济人士有违法违规行为，就抹杀民营经济推动我国经济社会发展的重要作用和重大贡献。
对民营经济依法审慎行使权力
有恒产方能有恒心，有恒心才会有信心。经济学认为，持续的经济繁荣需要“可靠而界定清晰的个人权利”以及“不存在任何形式的强取豪夺”，因为“当存在激励因素促使人们去攫取而不是创造，也就是从掠夺而不是从生产或者互为有利的行为中获得更多收益的时候，那么社会就会陷入低谷”，但历史同时证明，“一切有权力的人都容易滥用权力”。为此，需要执法机关和司法机关依法对民营企业和民营企业家审慎行使权力，避免越权和滥用。司法机关不得以不当的刑事手段插手干预经济纠纷，不得对民营企业家违规采取强制措施，不得超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产，最大限度减少侦查办案对民营企业正常办公和合法生产经营的影响，避免“办一个案子，垮掉一个企业”。同时，进一步完善涉企案件申诉、再审等机制，畅通民营企业和民营企业家寻求权利救济的渠道，健全冤错案件有效防范和常态化纠正机制，加大涉民企积案清理力度，使更多有争议的民营企业历史积案得到重新审理。
在行政执法方面，须做到谦和、节制和恰当。第一，行政机关对民营企业始终保持谦逊和温和，尽量呈现为民营企业合法权益的保护者、发展创新的助力者；第二，行政机关恪守本分、自我约束，遏制恣意介入与干预的冲动，不得任意扩展行政执法的边界和宽度；第三，执法公平、规范、简约，恰到好处，既不失之于宽纵，更不失之于严苛，避免过度执法损害民营企业合法权益。在依法行政、严格执法的前提下，行政机关要更多推行告知、提醒、劝导等柔性执法方式，尽量节制和慎用强制性执法手段。尤其要节制和慎用行政处罚，严格落实《行政处罚法》第33条，明确各重点执法领域不予处罚具体情形，从“能处罚则处罚”逐渐转变为“能不罚则不罚”：对于行政违法行为，只有符合处罚要件且有处罚必要的，才进行处罚。在中国古代，即使“千金之家比一都之君，巨万者乃与王者同乐”，工商从业者仍时常遭到不法官吏的勒索盘剥，“欲商贾输财，不得其名，直曰困辱之而已”，严重阻碍了中国传统工商业和中国社会的发展。鉴古知今，对民营经济的监督管理须慎之又慎。
以包容审慎优化民营经济发展环境
包容不是纵容。逐利是资本的本性，必须加以规范和约束；民营经济人士来源复杂、构成多元、流动性强、素质不一，必须加强引导和教育，帮助其健康成长。对部分民营企业制假售假、坑蒙拐骗、欺行霸市等严重违法犯罪行为当依法制裁，不因人废法；部分民营经济人士存在不正确的财富观念和生活方式，应教育和引导其积极履行共同富裕的社会责任，做到富而有责、富而有义、富而有爱，向全社会展现遵纪守法、遵守社会公德、担当实干的良好形象，在更高层次上实现个人自我价值和社会价值的统一。严管也是厚爱，更高的标准、更严的要求也是促进民营经济更好发展的手段。
审慎也不等于无所作为。在非法攫取财富的冲动下，民营经济人士的人身和财产经常成为犯罪分子觊觎的对象；保护广大民营经济人士人身财产不受侵犯与威胁，是政府的积极义务。坚决打击破坏民营企业正常生产经营秩序的违法犯罪，尤其是名为经济纠纷，实则以煽动聚众滋事、封门堵路、暴力阻工等方式干扰正常生产秩序的违法犯罪；坚决查处散布涉企虚假不实信息问题，尤其是恶意汇集炒作民营企业和民营经济人士负面信息、制造负面舆情，以谋取非法利益的违法犯罪；依法治理职业打假投诉举报，尤其是规模化的、以敲诈勒索钱财为目的的职业打假团伙的投诉举报；依法加大对民营企业工作人员职务侵占、挪用资金、受贿等腐败行为的查处力度，尤其是内外勾结、监守自盗、结伙共犯给民营企业造成重大损失的违法犯罪。
近年来，我国营商环境大幅改善，但少数公务人员不担当、不作为、乱作为，逐利执法、选择性执法、滥用自由裁量权等影响营商环境的问题仍时有发生。我国经济运行总体趋好，但内生动力不强，需求不旺，一些民营企业经营困难，市场信心不足。包容审慎要求政府对民营企业和民营企业家依法审慎行使权力，不影响民营企业的正常生产经营活动，做到“无事不扰”；还要求政府抵制和批驳各种质疑、否定、弱化民营经济的杂音，帮助民营企业完善治理结构和管理制度，做到“有求必应”。随着优化营商环境步入深水区，包容审慎是降低市场主体制度性交易成本、优化深层次营商环境的现实选择。
总之，只有以包容审慎为导向，切实优化民营经济发展的内部环境和外部环境，才能促进民营经济持续成长、发展壮大。民营经济是全面建设社会主义现代化强国的重要力量，民营企业和民营企业家是“自己人”。包容审慎发轫于对企业作为社会进步积极力量之历史规律的认识，契合当下降低制度性交易成本和优化深层次营商环境的紧迫需要，有助于提振市场信心，缓解民营企业困境，应成为对待民营经济及有关监管执法的长期导向。
（作者系江西财经大学法学院副院长、教授）
