在全球治理领域，全球公共产品的跨国界供给并非简单的经济与技术问题，而是涉及民族国家国内与国际利益平衡的政治问题。长期以来，西方学界对全球公共产品的内涵、类型与供给逻辑进行了系统分析。然而，主流理论大多基于经济学逻辑，侧重分析消费侧的非竞争性与非排他性，以及由此引发的全球公共产品供给的集体行动困境。该逻辑关注了“经济市场失灵”的供给问题，却忽视了全球“政治市场失灵”的竞争问题。实际上，全球公共产品的供给竞争并非完全按照传统经济学的思维展开，其中更牵涉多个供给者之间的合法性分配与领导力竞争。

　　审视全球公共产品的供需

　　全球化是一个分化与整合并存的双向过程，由此产生的全球问题一部分源于国内问题的跨界“外溢”，另一部分源于自然环境体系本身的失衡。此外，还有一些全球问题根植于国际制度的失灵，例如国际金融危机、非人道主义干涉、核扩散等。全球问题的解决离不开全球公共产品的供给。主流理论大多从消费侧定义全球公共产品的性质。美国经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）开创性地使用竞争性和排他性两个维度，将公共产品与私人产品区分开来。根据其定义，公共产品指代一种共享的集体消费品，“每个人对它的消费不会减少其他人对这一物品的消费”，即消费非竞争性；同时“任何人的消费都不排斥与妨碍同时被他人消费”，即消费具有非排他性。这种“非竞争性—非排他性”的二元理论框定影响深远，成为全球公共产品分析的主流范式。

　　然而，全球公共产品的非竞争性与非排他性不可避免地导致供需不平衡的问题。首先，由于无法排除潜在的受益者免费获益，且大部分受益者不会分担成本，因此供给者的投资成本可能超过收益。其次，主权国家对全球公共产品的重视程度并不相同。例如，减少温室气体排放是一项全球公共产品，这对所有行为体都会产生益处。然而，有些国家可能并不迫切需要获得这项收益，或者该目标在其决策偏好中排序并不高，这就导致成本分摊变得极为复杂。最后，传统分析思路将行为体假设为理性决策者，忽视了全球公共产品的社会建构属性。随着社会发展，人们对同一物品属性的认知不断改变。即便在一个共同体内部，行为体对全球公共产品的消费也有先后、高低与快慢之别，不同制度门槛（政治身份、消费能力与技术差异等）同样会造成享受全球公共产品程度与质量的差异。

　　理解全球公共产品的政治属性

　　经济学逻辑认为，在缺乏强制力的自由市场，理性的国家会倾向于选择“搭便车”而非主动供给全球公共产品，进而导致全球治理赤字。然而，诸多具有实力的大国在供给全球公共产品方面具有较强的能动性，甚至会主动让他国免费“搭便车”。从政治领导力角度理解，大国通过主动供给公共产品吸引别国“搭便车”，实际上是让他国获益的同时增加自身的战略影响力。以全球公共产品的供给换取他国的认可与信任，这构成了大国领导力的重要来源。

　　全球公共产品在供给侧具有较强的政治属性，集中体现为合法性与公平性。一方面，合法性为全球公共产品供给提供支持。在竞争性民主政体中，领导者为了增加政治合法性，会寻求提供更多公共产品。通过将稀缺商品和服务分配给支持者，有助于建立领导力认同。在国际社会无政府状态下，大国为获得领导力供给全球公共产品，但供给哪些公共产品、何时供给以及供给范围如何，均取决于国际竞争压力与自身的政治意愿。全球公共产品的最优供给模式一定程度上解决了集体行动困境，承担公共产品供给的国家使更多行为体受益，以便获得持久的合法性支持。

　　另一方面，全球公共产品供给应注重公平性。公平性意味着面对多样化的消费者，需要展示包容原则下的无差别利益共享。例如，国际无线电、全球公域、技术创新红利将惠及全球，但在普惠的程度与范围上是存在差异的。那些生活在贫困线上的消费者与生活富足的消费者，对优质公共产品的可及性与获得感存在差异，这就容易产生潜在的机会不平等。主流理论所强调的非竞争性与非排他性一个隐含前提是，所有人在共同体内被公平对待。但实际上，全球公共产品的政治属性意味着公平消费需要制度与政治保障，不仅要给予物质性公平，更需要关注机会平等，即跨越消费门槛的规则公平。

　　供给合法性影响大国领导力

　　提供全球公共产品是供给国发挥国际领导力，吸引他国支持与认可的重要方式。优秀的领导力能以共享、互惠的方式将不同国家整合起来，为全球公共事业持续奉献符合人类共同利益的全球公共产品。领导力能否有效发挥取决于全球公共产品的供给合法性，这是争取他国信任的重要基础。

　　一般来说，全球公共产品的供给合法性受两大要素影响。其一，供给方的目的及能力。供给全球公共产品的目的在于满足公共需求，化解全球公共难题。在无政府状态下，全球公共产品的供给离不开大国的政治领导，小国几乎没有能力为此买单。历史上全球公共产品多由霸权国建立。例如，为恢复战后国际秩序，美国发起建立联合国、布雷顿森林体系等，填补了全球公共产品空间，支撑起了美国霸权的合法性。不过，霸权国并非全球公共产品供给的全能冠军，即便有结构性权力优势，霸权国也无法保证在所有议题上均能获得合法性认同。当霸权国国家利益与国内政治压力迫使其扮演有选择性的供给者时，不可避免在一些议题上遭受国际舆论批评，这是由国际政治利益的本质决定的。

　　其二，消费者的接受度。供给者的贡献只有被认可时，才能产生影响力。与国内公共产品供给不同，全球公共产品供给不仅难在生产，也难在消费。只有让人放心、具有合法性的产品才会真正被消费。为此，供给者需要努力扩大全球公共产品供给的民主基础，吸引他国加入。尽管全球公共产品具有理论意义上的公共性，但在现实层面上每个国家有着不同的关注目标及利益衡量。只有通过有效的多边磋商，反复商议达成广泛共识，方可维持全球公共产品的长期合法性。如果违背他国意志，在缺乏自主、自愿条件下强行推广某种全球公共产品，必然会招致他国反感。历史上存在不少霸权国以施加压力的方式，逼迫其他国家加入其建立的全球公共产品体系的例子，这种强行要求他国消费的做法，无疑有损领导力的合法性。

　　（本文系国家社科基金重大项目“新时代中国特色大国外交能力建设研究”（19ZDA135）阶段性成果）

　　（作者单位：中国人民大学国际关系学院）