当前，全球气候变暖导致极端天气出现频率增加，地球环境遭到破坏，环境问题的全球化治理已成为国际社会的共识。科学全面地认识全球环境问题是加强全球环境治理的关键。本报记者邀请北京大学马克思主义学院教授郇庆治与德国慕尼黑工业大学环境与气候政策研究中心主任米兰达·施罗伊尔斯（Miranda Schreurs）展开对话，两位学者就全球环境治理体系的形成与发展、欧洲和中国在其中发挥的作用以及中欧环境治理合作等议题进行了讨论。

　　全球环境治理体系的形成与发展 

　　《中国社会科学报》：请简要介绍一下欧洲与中国现代环境治理体系的形成与发展过程。

　　施罗伊尔斯：直到20世纪60年代，欧洲民众的首要关切仍是经济增长与发展。但随着经济的持续增长，环境污染问题变得越来越严重。瑞典向世界发出举办联合国人类环境会议的倡议，因为其受到了来自英国、联邦德国和波兰严重的空气污染的影响。1972年的这次会议促使欧洲开始着手推动国家环境保护机构的建立。就欧洲特别是联邦德国而言，那时莱茵河的污染非常严重，人们已经不能在河中游泳。燃煤导致的空气污染和森林生态环境损害等问题使公众认识到，需要从法律和制度层面应对环境问题。因而，联邦德国最初在内政部创立了环境监管部门，1986年切尔诺贝利事故之后，正式成立了联邦环境部。

　　欧洲整体上经历了相似的发展。20世纪70年代，欧洲共同体开始制定并实施“环境行动规划”，旨在改善环境质量，这些政策在很大程度上是由社会推动的。与中国的情况不同，在欧洲内部的分裂下，应对环境污染成为东西欧间对话的重要工具，这一点非常关键。相较于之前仅仅是国家机构层面上的应对，区域性乃至国际性的机构和政策自此逐步形成。但直到20世纪80年代中期，欧洲才更积极地考虑如何在全球环境议题上发挥领导性作用。目前，欧洲的环境政策正在逐渐与经济政策相融合。在德国乃至整个欧洲，人们更多谈论的不再是环境保护，而是可持续发展，这些概念越来越多地被整合进欧盟法律体系。比如，德国联邦环境部的全称是环境、自然保护、核安全和消费者保护部，而气候变化议题由经济和气候保护部负责。

　　郇庆治：中华人民共和国成立后，党和政府十分重视广大人民群众生产生活环境的保护与改善。1973年，中国举行了第一次全国环境保护会议并审议通过了“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”的32字环境保护工作方针。次年，国务院环境保护领导小组办公室成立。1983年，第二次全国环境保护会议确立了保护环境的基本国策，从而开启了改革开放背景语境下创建现代环境法制体制的进程。2012年，从生态环境保护到“五位一体”总体布局下的生态文明建设，开启了新时代十年推进生态环境治理体系和治理能力现代化的新征程。可以看到，与世界其他国家相比，中国几乎同步开启了创建现代环境治理体系的进程。

　　《中国社会科学报》：如何理解全球环境治理体系的建立与发展，尤其是欧洲和中国在其中发挥的作用？

　　施罗伊尔斯：联合国人类环境会议后，欧洲共同体意识到环境问题可能成为欧洲贸易与区域一体化的重要议题。因为如果不同成员国有着不同的环境法规，就会对共同体内部贸易造成阻碍，影响经济的良好运行。从20世纪80年代开始，欧共体日益专注于解决区域内的环境污染问题，结果则是围绕跨境空气污染的欧共体或国际协定的迅速发展。早在20世纪70年代，欧洲已有关于保护野鸟、候鸟的区域法规，80年代出现了处置化学污染的法规。但总的来说，那时的欧洲还处于区域思维的早期发展阶段。20世纪80年代末到21世纪初，欧洲在环境领域传播国际理念的力度大大增强。随着美国在全球环境领域的领导力开始下滑，欧洲迅速入主这一领域。在1992年联合国环境与发展大会上，欧洲真正认识到，这是一个欧洲能够成为重要参与者的议题领域。从那时起，欧洲开始实质性地推动许多新概念的发展，如应对气候变化、循环经济、化学品管制和资源循环利用。当前，欧洲正将经济发展与环境保护联系起来，通过继续展示绿色变革的可能性来试图保持某种领导者角色。欧洲也意识到，中国已经在全球事务中渐趋活跃，认为中国既是潜在的竞争者，也是携手应对全球性挑战的重要伙伴。

　　郇庆治：1972年，中国派代表团出席了在瑞典斯德哥尔摩举行的联合国人类环境会议，签署并积极落实《人类环境宣言》及《人类环境行动计划》。1992年，中国派代表团出席了在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会，积极参与、签署和落实《联合国气候变化框架公约》。中国于1998年签署并于2002年核准了《京都议定书》，参与履约谈判。2015年，中国派代表团出席《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会，促成《巴黎协定》的达成、签署、落实及后续履约谈判。2020年，中国适时提出努力实现自主确定的“双碳”目标。2021年，中国主办了《生物多样性公约》第15次缔约方大会，促成“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”的达成与签署。这些都充分表明，中国是当代全球环境管理体制最早的和日益重要的参与者、维护者、贡献者。

　　构建多方参与的环境治理机制 

　　《中国社会科学报》：我们应如何认识全球环境治理体系的现状及其面临的挑战？

　　施罗伊尔斯：联合国将世界各国聚集在一起，是全球环境治理体系中一个极其关键的机构。如果没有联合国，前面谈到的许多进展都不会这么快实现。应对气候变化、生物多样性减少、海洋塑料污染、资源枯竭等重大挑战，我认为，问题的关键不在于是否要摒弃联合国并设立其他机构，而是应该对联合国进行深刻改革。一些新兴的国际合作平台不容忽视，如G20、“一带一路”倡议等。在某种程度上，这是对联合国体系存在问题的一种反应。事实证明，区域合作机制下的对话非常重要。此外，我认为，次国家层面上的环境治理也值得重视，比如存在于美国和欧洲许多城市的市长协会。

　　全球环境治理进程的最大问题之一，是北美和欧洲由于过去的殖民主义而导致对非洲和东南亚援助政策的失败，即没有在宏观意义上真正帮助其发展。这种状况正随着中国参与国际事务程度的提高而发生改变。例如，中国通过“一带一路”倡议与共建国家进行合作，日益成为世界舞台上的重要角色。此外，我认为，中国进入发展援助领域，在相当程度上动摇了由欧美主导的体系。这是全球地缘政治的重要变化，构成了一种积极的竞争。非常重要的是，人们不必相信发展必须遵循与过去同样的道路，因为那种方式给被援助国家带来了太多的痛苦和生态危机。在我看来，这就是为什么所有类型的发展援助都需要重新聚焦，将双方视为共同推动可持续发展和生态文明建设的合作伙伴。

　　郇庆治：应该承认，20世纪70年代初以来，各国围绕联合国平台和重要双边多边合作机制做了许多方面的工作，并取得了诸多具体成效，促进了正在形成的“全球环境治理体系”及相关讨论与观点的出现，全球气候变化与可持续发展治理可被认为是这方面的先驱性尝试。但从如下三个方面来说，全球环境治理体系还存在着明显的不足。其一，从全球层面来看，未能或无法有效应对包括气候异常、生物多样性锐减、大面积荒漠化与水土流失、近海环境污染等表征地球自然生态系统健康的长期性生态环境问题。其二，欧美发达国家在其中的主导仍是显而易见的，但他们所提供的环境污染治理与可持续发展实践案例以及背后的支撑性话语，正日益被证明存在严重局限性。其三，从发展中国家的诉求来说，这一体系也未能或难以有效帮助解决他们在工业化、城镇化过程中持续产生的环境污染和生态破坏问题，尤其是那些跨境或区域性的问题。在我看来，这也凸显了中国大力倡导的“人与自然和谐共生的中国式现代化”的世界意蕴。

　　《中国社会科学报》：如何看待环境非政府组织以及更广意义上的大众参与在全球环境治理体系中的积极作用和局限性？

　　施罗伊尔斯：德国是环境社会团体最活跃的国家之一。过去半个多世纪以来，我们见证了德国以及整个欧洲范围内环境社会团体、非政府组织的快速发展。环境政策智库能够发挥重要作用，为政府提供各类政策咨询，弥补政府在人力资源和思维方式方面可能存在的不足。目前，各种形式的智库活跃于能源转型、交通转型、生态转型、和平与安全等议题领域。就欧洲而言，这方面的一个重要变化是，环境社会团体已经变得更加制度化，出现了许多像公司一样运作的大型环境组织。这些团体往往高薪聘请首席执行官，拥有现代的办公环境和众多员工。在大多数情况下，这些环境社会团体既像普通智库一样积极参与政府的政策制定，也会通过提高公众意识促成变革。当然，它们的活动既可能遭到特定社会群体比如工业界或老年人的反对，也可能由于其过激行为而给政府或社会带来难以承受的压力。当然，德国乃至欧洲有着自己的政治社会环境和历史文化，因此，在这里可以有效运作的环境社会团体在世界其他国家和地区未必适用。

　　郇庆治：从问题解决和民主政治建设的双重角度来说，大众参与及作为其代表形式的环境非政府组织或环境社会团体的健康发展，重要性都是不言而喻的。而且完全可以认为，中国特色社会主义制度以及制度的不断完善，也为这方面的发展提出了更高的要求，提供了更好的前提条件。比如，当代中国生态文明建设所坚持的以人民为中心的原则，强调的就是造福民众、民主决策、大众参与的重要性。但也必须指出，大众参与尤其是环境非政府组织或环境社会团体的参与，不仅有着多元化的功能目标，也有着多样化的渠道机制。由此就可以理解，过去40多年中，中国在环境治理方面的社会政治参与，同欧美国家特别是像德国这样的欧盟国家相比，存在显著差异，更注重致力于大众生态文明意识与行为态度的培育和形塑。当然也必须看到，许多环境非政府组织或环境社会团体在当前发展中确实面临着人员吸纳、资金保障等问题，需要给予必要的关注。

　　促进中欧环境治理合作 

　　《中国社会科学报》：近几年的国际形势是否以及在多大程度上影响了包括环境议题在内的中欧合作，又提供了哪些新的动力和机遇？

　　施罗伊尔斯：1985年以来，我开始研究中国并多次来华访问，见证了中国的惊人发展。中国在推动实现自身的经济社会现代化发展方面的努力，做得比许多国家都要多。我经常在自己的课堂上说，如果我们察觉到了世界贫困人口的减少，那很大程度上是因为中国让8亿人摆脱了贫困，这是一个了不起的成功故事，并且是在短短几十年内实现的。我认为，西方世界尚未充分理解中国，也没有真正认识到中国在全球发展方面扮演的重要角色。显然，中国可以在帮助世界其他国家或地区思考与实现现代化发展方面发挥更大作用。

　　着眼于恢复和促进中欧之间包括环境议题在内的合作，我认为，其一，广泛深入的对话是极其必要的。近年来，可以清楚看到，缺乏相互间的对话会使小问题变成大问题，大问题变得更加巨大。如果不尝试进行对话和增进相互理解，问题肯定会越来越严重。其二，鉴于许多发展中国家面临严峻的可持续性挑战甚至是生存难题，而且这些问题会同时对欧洲和中国带来重大影响，强化欧洲和中国的国际援助合作是非常有意义的。双方应该共同思考如何解决贫困、环境破坏、资源过度开采等世界性难题。其三，我们需要合作构想新的未来愿景。目前的可持续发展议程只到2030年，所以人们需要一个指向2030年之后的新议程。更为重要的是，新议程要能够把生态文明这样的理念融入其中，同时最好还能够从中东、非洲等地区汲取一些新想法，这样我们才能更加接近人类社会的一个共同愿景：全球经济水平差异实质性缩小，人类对自然界的尊重得以更好体现。

　　郇庆治：习近平主席对近年来剧变中的国际时局有一个言简意赅的概括，那就是“世界百年未有之大变局”。对于这一判断的具体意涵，学界作出了很多理解与解读。过去几年来，我们已经清楚感受到了这种大变局的真实性和挑战性。具体到包括全球气候变化应对议题在内的中欧环境治理合作，必须高度重视大变局带来的结构性、颠覆性冲击，简要地说，中欧环境治理合作新的框架基础及其理念支撑需要重叙、重释或重构，而这一切的必要前提应该是政治互信的恢复重建。2023年上半年的中欧交流让中方感受到的更多是一种“重叙”努力，但这显然是不够的。频繁显现的地球生态系统困境、全球气候变化迹象，无疑是中欧双方尽快携手推进《巴黎协定》履约谈判和各自承诺政策举措的重要外部动力，这是“人类世”这一新地质时代所有负责任大国的必然选择。与此同时，中国和欧洲知识界需要发出更广泛团结基础上的更清晰声音，充分认识到唯有和平与合作而非偏执价值观念或狭隘安全理念裹挟下的无谓纷争，才有可能修复人类的地球家园，创造人类的美好未来。