摘要：行政组织法的内容包括行政机关之间的横向关系规则，但我国行政组织法并未作出规定。这是各国普遍存在的必然现象，解决的路径是创设在实现规制目标的同时承担起相应组织法功能的行为法机制，可以由宪法加普通法、分散的实体法或者统一行政程序法加以创设。我国当前的行为法机制是由分散单行法规定的，在形式上表现为公文处理制度，在内容上表现为各种具体制度。其中，分别审批和审批要件机制加重了公民负担，联席会议、行政协议和“协商条款”等未加重公民负担且具有分权民主和平等协商的意义。行政组织法功能的行为法机制之所以存在，有职责—手段说、分权合作—民主自治说、信任—授权说以及制度—社会说。我国早期的行为法机制与计划经济具有密切关系，多适用于部际关系；基于简政放权改革后的行为法机制从部际关系拓展到区际关系。我国包括行为法机制在内的行政审批已泛滥成灾，必须改革。大部制改革应进一步深化，行政权应退出市场资源配置，明确地方主体、赋予地方终局性处理权、按治理需要配置地方事权，减少和优化行政机关间的横向关系，通过统一的行政程序立法整合行为法机制。

　　关键词：组织法　行为法　行政审批　地方自主权

　　作者叶必丰,上海社会科学院法学研究所所长、上海交通大学法学院兼职教授（上海　200020）。